PPP的大發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

發(fā)布日期：2018-02-06來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]2018年1月23日，由中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)主辦的博智宏觀論壇第二十六次月度例會(huì)召開(kāi)。會(huì)議主題為“如何防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。 華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康受邀主講。

　　 根據(jù)官方的權(quán)威信息，截至2017年年底，中國(guó)地方政府的債務(wù)存量在16.47萬(wàn)億元左右，其中約14.74萬(wàn)億元為政府債券，還有約1.73萬(wàn)億元為非政府債券形式存量政府債務(wù)，合計(jì)約相當(dāng)于當(dāng)年GDP的20%。僅看這一數(shù)據(jù)，地方債務(wù)壓力不是太大，但這個(gè)問(wèn)題為什么會(huì)有這么大的社會(huì)影響力？我覺(jué)得主要是與《預(yù)算法》修訂以后這一輪PPP的大發(fā)展及其帶來(lái)新的隱性負(fù)債的擔(dān)心有關(guān)。

　　 2014年到2016年，國(guó)內(nèi)基本形成了PPP發(fā)展的大局面，但是2017年下半年給人的感覺(jué)是要非常嚴(yán)厲地控制風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部明確要求防范種種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，給地方和基層的感受是一下子做PPP變得動(dòng)輒得咎，似乎是要叫停。我覺(jué)得這個(gè)事情不可能叫停，但現(xiàn)在的這種態(tài)度和一系列從嚴(yán)管理文件的出臺(tái)，叫“點(diǎn)剎車(chē)”可能不為過(guò)。“點(diǎn)剎車(chē)”是有必要的，穩(wěn)一穩(wěn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研究怎么樣能更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，合乎事物波浪式發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)上則是“一種傾向掩蓋另外一種傾向”。當(dāng)然這也符合這一段時(shí)間中央特別反復(fù)強(qiáng)調(diào)的、工作中極為看重的去杠桿、防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　 防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)何所指？我覺(jué)得16萬(wàn)億元出頭的地方債存量，不足以令大家這么興師動(dòng)眾地共同致力于防范風(fēng)險(xiǎn)。主要還是看重除地方債陽(yáng)光化的存量之外，新的隱性債在哪里。可能有少數(shù)地方融資平臺(tái)仍然違規(guī)繼續(xù)隱性舉債，但是比重和危害都不會(huì)很大了。最關(guān)注的可能還是PPP，我從管理部門(mén)的信息體會(huì)，認(rèn)為至少有五個(gè)要點(diǎn)：

　　 一、“明股實(shí)債”的問(wèn)題

　　 做PPP特別強(qiáng)調(diào)要有較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期里的實(shí)體是股權(quán)清晰的混合所有制的SPV特殊項(xiàng)目公司，各伙伴的股權(quán)非常容易按照現(xiàn)代企業(yè)制度的概念，來(lái)得到清晰的信息和沒(méi)有爭(zhēng)議的處理。一般的情況是地方政府不控股，只占小頭。因?yàn)槠浔緛?lái)目的就是解決錢(qián)不夠的問(wèn)題，希望四兩撥千斤，多拉一些體外的資金進(jìn)來(lái)，所以更多的股本是在社會(huì)資本那一方。“明股實(shí)債”有兩種解釋，一種解釋是地方政府的，或政府、企業(yè)加總出的這部分股權(quán)資金占項(xiàng)目總投資的份額太少，總體上看起來(lái)是政府或SPV對(duì)外的一大筆負(fù)債；另外一種解釋是它含有一個(gè)企業(yè)股權(quán)的回購(gòu)條款，雖然現(xiàn)在企業(yè)占股權(quán)的大頭，但是又有一個(gè)附加的協(xié)議，即在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以后的若干年內(nèi)，政府逐步出錢(qián)把股權(quán)再買(mǎi)回來(lái)。

　　 二、　“保底條款”的問(wèn)題

　　 本來(lái)應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但是PPP項(xiàng)目運(yùn)行起來(lái)后，實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)都是政府一家擔(dān)著。保底的意思就是要保證項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本有了一個(gè)隔離，企業(yè)方面鎖定投資回報(bào)底線，風(fēng)險(xiǎn)由政府全部兜起來(lái)。

　　 三、財(cái)政承受能力10%的天花板非常容易失守

　　 財(cái)政承受能力論證是說(shuō)地方政府一個(gè)年度的PPP項(xiàng)目付費(fèi),表現(xiàn)為可行性缺口補(bǔ)貼概念下安排的預(yù)算資金安排投入，以年度公共收支預(yù)算支出10%為天花板，不能超出，所以擔(dān)心是不是實(shí)際防線守不住。

　　 四、有一種說(shuō)法是很多的PPP演變成了拉長(zhǎng)版的BT

　　 在財(cái)政部的工作環(huán)節(jié)上，是把BT排除在PPP概念之外的。原來(lái)的BT是3-5年，現(xiàn)在延長(zhǎng)到8-10年，還是BT。政府想做的項(xiàng)目，是由企業(yè)先墊付資金做起來(lái)，再以政府按揭的方式，逐漸還本付息

　　 五、擔(dān)心PPP項(xiàng)目做起來(lái)以后轉(zhuǎn)手分包

　　 剛開(kāi)始的時(shí)候，看到這個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)資本方很有資質(zhì)，比如地方政府比較信任的央企、國(guó)企，他們拿到項(xiàng)目后，卻分包給一些沒(méi)有多少資質(zhì)的企業(yè)，同時(shí)又拉了很多銀行貸款。以上這些，看來(lái)都是管理部門(mén)指出值得憂慮的風(fēng)險(xiǎn)因素。

　　 我覺(jué)得防范PPP的風(fēng)險(xiǎn)，非常值得討論上述這些問(wèn)題。但總體來(lái)說(shuō)，仍然需要貫徹原來(lái)討論地方隱性負(fù)債時(shí)的思路，標(biāo)本兼治還要尋求治本為上，治本則應(yīng)特別推崇疏堵結(jié)合、堵不如疏的大禹治水的古老智慧。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和深化供給側(cè)改革創(chuàng)新發(fā)展守正出奇，地方政府需要有償籌資并提升績(jī)效的負(fù)債機(jī)制，堵死是不解決問(wèn)題的，那是鴕鳥(niǎo)政策。地方政府的“有為”要跟市場(chǎng)機(jī)制的“有效”對(duì)接，那么有償取得資金的機(jī)制怎么樣讓它健康可持續(xù)，這是疏堵結(jié)合的關(guān)鍵。

　　 首先討論“明股實(shí)債”的問(wèn)題。如果認(rèn)為政府出股比重偏低，就要在PPP的基本類(lèi)型里面說(shuō)清楚，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上劃有一個(gè)大致的界限，比如一般不應(yīng)低于多少，我覺(jué)得這個(gè)是有必要的，但不能僵化，不能絕對(duì)化。不同類(lèi)型PPP項(xiàng)目的情況，在實(shí)際場(chǎng)景里更是千差萬(wàn)別。本來(lái)PPP機(jī)制就是尋求四兩撥千斤，為什么不能設(shè)想在其他的條件都處理好的情況下，更好地發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)？更好地使公共資源發(fā)揮潛力來(lái)四兩撥千斤，這應(yīng)該是我們努力的方向。

　　 另外就是應(yīng)考慮以規(guī)范的股權(quán)交易平臺(tái)來(lái)疏導(dǎo)資本要素流動(dòng)的機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。目前政府已經(jīng)設(shè)有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺(tái)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，許多已形成PPP項(xiàng)目的SPV的股權(quán)，是可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)去進(jìn)行規(guī)范化的、陽(yáng)光化的交易。這個(gè)機(jī)制是“疏”的又一關(guān)鍵，可以解決大家擔(dān)心的資金期限錯(cuò)配的問(wèn)題。只靠合同協(xié)議的約束力，往往不足以解決很長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)情況變化帶來(lái)的這種現(xiàn)實(shí)矛盾，所以疏導(dǎo)股權(quán)交易的通道建設(shè)要往前看，要積極考慮制度建設(shè)的疏導(dǎo)作用。

　　 其次，在“保底條款”方面，我認(rèn)為制度上應(yīng)該規(guī)定，不能有這種明確規(guī)定由政府承擔(dān)全部保底責(zé)任的條款。但從引導(dǎo)的方式與機(jī)制來(lái)講，確實(shí)需要有一種制度環(huán)境，讓企業(yè)能夠八九不離十地吃上定心丸。參與PPP的企業(yè)是自愿簽字的，跟政府是伙伴關(guān)系，企業(yè)是以在商言商的立場(chǎng)，認(rèn)為在鎖定的20年、30年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間段里，能實(shí)現(xiàn)自己意愿中非暴利但是可接受的年化收益率。這種偏好類(lèi)型的企業(yè)家大有人在，規(guī)模十分客觀，我們應(yīng)該調(diào)動(dòng)此類(lèi)企業(yè)家的潛力。當(dāng)然不應(yīng)是在協(xié)議上明確政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)給企業(yè)保底，而是一定要發(fā)揮機(jī)制內(nèi)在的引導(dǎo)作用，要給參與的社會(huì)資本方和企業(yè)主要決策者一個(gè)有安全感的預(yù)期，才能使企業(yè)界真正可持續(xù)地和政府合作做PPP。在這個(gè)方面，積極合理的引導(dǎo)是有必要的，要求企業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)應(yīng)落在合同中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案上。但也不能把企業(yè)就是要準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)事情說(shuō)得太死了，那樣企業(yè)在很多顧慮下會(huì)變得更加裹足不前。使這些事情可持續(xù)的綜合機(jī)制，實(shí)際上是一種法治化、專業(yè)化取向之下的大概率的保底，不是絕對(duì)的，主要寄希望于法治化、專業(yè)化水平的提高，合同要盡可能細(xì)致，必要時(shí)規(guī)范地配有政府可行性缺口補(bǔ)貼，讓企業(yè)大體安心。

　　 再次，財(cái)政承受能力的彈性空間是非常明顯的，原則上叫做一個(gè)地方政府一年公共支出的10%，又按現(xiàn)在已有三年滾動(dòng)規(guī)劃的套路向前預(yù)測(cè)這每年10%是什么樣的絕對(duì)額。要在一個(gè)地方做的PPP項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)累積著到了下半年，就有可能接近10%的天花板。這個(gè)時(shí)候就需要有專業(yè)的力量幫助調(diào)整，把超出的部分勻到后面的年度。如果超出的較多，可以尋求其他途徑的財(cái)政資金支持，比如地方政府的基金預(yù)算中可動(dòng)用的“活錢(qián)”。財(cái)政承受能力確實(shí)需要有這樣一些形式來(lái)匡算，來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)，但也不能絕對(duì)化。疏導(dǎo)就是讓大家在預(yù)測(cè)方面做得盡可能的精確、實(shí)事求是，考慮到的公共收支預(yù)算和其他財(cái)力的調(diào)動(dòng)，既要積極、更要可行。

　　 然后來(lái)看所謂“拉長(zhǎng)版的BT”。我認(rèn)為其實(shí)BT就是廣義PPP的一個(gè)組成部分，它的特點(diǎn)就是沒(méi)有O。政府無(wú)力從事想做的項(xiàng)目時(shí)，使用廣義PPP里的BT機(jī)制，有的時(shí)候便能做出來(lái)，然后以按揭的形式，對(duì)企業(yè)還本付息。BT拉長(zhǎng)更好，對(duì)地方形成的還本付息壓力在年度里會(huì)表現(xiàn)得低一些。現(xiàn)實(shí)生活中其實(shí)做不到絕對(duì)排斥BT。舉一個(gè)例子，我在調(diào)研中接觸到的四川涼山州，有大面積的欠發(fā)達(dá)區(qū)域。“要想富先修路”，修路是當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)脫貧的必要條件。但是中央不可能給這么多錢(qián)，省里也沒(méi)有這個(gè)能力，涼山州地方政府便只能跟太平洋建設(shè)簽了新的五條干道的PPP協(xié)議。這個(gè)協(xié)議不叫BT，實(shí)際上就是太平洋建設(shè)在已經(jīng)做得得心應(yīng)手的BT形式上的演變，這才能讓地方政府力爭(zhēng)完成當(dāng)?shù)孛撠?ldquo;軍令狀”。所以不能否定BT的機(jī)制在某些場(chǎng)合下運(yùn)用的合理性。

　　 最后關(guān)于分包這個(gè)事情，在管理上可以進(jìn)一步規(guī)范。但是如果說(shuō)因?yàn)榉职竺娴木置婢鸵欢ú豢煽亓耍坪跤钟悬c(diǎn)言過(guò)其實(shí)。一個(gè)央企拿到項(xiàng)目以后，分包成子項(xiàng)目是自然而然的，只是需要在制度上規(guī)范和有效控制風(fēng)險(xiǎn)而己。比如，中信地產(chǎn)在汕頭跟濠江區(qū)政府做的168平方公里的海灣區(qū)域連片、滾動(dòng)式的開(kāi)發(fā)，要做幾十年。其他社會(huì)資本很愿意加入后面一個(gè)個(gè)的子項(xiàng)目，在建設(shè)的過(guò)程中，沒(méi)幾年中信的現(xiàn)金流已經(jīng)為正，因?yàn)椴粩嗟赜衅渌髽I(yè)付定金，認(rèn)購(gòu)后續(xù)子項(xiàng)目的股本。這個(gè)事情如果處理得合理，有專業(yè)化水準(zhǔn)，能有多大的風(fēng)險(xiǎn)？我不認(rèn)為是要絕對(duì)禁止的。當(dāng)然，要研究怎么樣進(jìn)行全程監(jiān)督，使分包不要做得太隨意。

　　 關(guān)于PPP拉銀行貸款過(guò)多的說(shuō)法，一般情況下，我并不這樣認(rèn)為。銀行有它的風(fēng)險(xiǎn)控制，我們PPP也要發(fā)展全套的風(fēng)險(xiǎn)控制，當(dāng)然要提醒銀行給PPP項(xiàng)目貸款應(yīng)注意防范風(fēng)險(xiǎn)。但是，從根本上來(lái)說(shuō)，銀行大量的存差，尋找相對(duì)安全的投資是其應(yīng)有之義。商業(yè)銀行其實(shí)不會(huì)怎么考慮政策融資導(dǎo)向，首先考慮的問(wèn)題是安全不安全，而地方政府和企業(yè)一起做的項(xiàng)目，相當(dāng)于是政府增信了，更安全了。所以不能簡(jiǎn)單地指責(zé)銀行向這些項(xiàng)目多放貸是增加了風(fēng)險(xiǎn)，還是要實(shí)事求是地考慮通盤(pán)情況。

　　 總的來(lái)說(shuō)，在疏堵結(jié)合、堵不如疏的思路下，我的基本觀點(diǎn)是應(yīng)該注意風(fēng)險(xiǎn)防范，但不要又走到另外一個(gè)極端，管理不能總是矯枉過(guò)正。現(xiàn)在地方層面上，普遍反映的就是禁忌太多，不作為反而不會(huì)有麻煩，沒(méi)有創(chuàng)新的氛圍，一切從緊，一動(dòng)也不敢動(dòng)，哪里還會(huì)有創(chuàng)新的空間。都在說(shuō)小規(guī)模銀行對(duì)PPP已堅(jiān)決停貸，我覺(jué)得有些夸張，其實(shí)是要等到3月31號(hào)財(cái)政部清完庫(kù)，才能看清哪些不能再給貸款支持了。前面已經(jīng)簽的不少項(xiàng)目，建到一半突然卡住了，該怎么來(lái)收拾殘局？我認(rèn)為無(wú)論如何要注意盡量避免形成半拉子工程，那將是最被動(dòng)的。前些年，BBC曝光了武漢，說(shuō)它的債務(wù)如何嚴(yán)重。那個(gè)時(shí)候我的基本看法是到了這個(gè)關(guān)口就是需要咬咬牙沖過(guò)瓶頸期，沒(méi)有別的選擇。到了這個(gè)關(guān)口上，一旦喪失公信力是最糟糕的。政府可以陽(yáng)光化地說(shuō)清楚負(fù)債是多少，解釋清楚這些負(fù)債對(duì)應(yīng)的是什么項(xiàng)目，一旦建成對(duì)于地方的騰飛起什么作用，積極組織可能的財(cái)力支持它，不要落下一大堆半拉子工程。現(xiàn)在我們終于看到武漢的騰飛之勢(shì)多么令人鼓舞，而且?guī)?dòng)周邊。PPP同樣有借鑒這樣案例的必要。

　　 從國(guó)際比較來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在地方政府的債務(wù)總共是20%出頭，加上中央的是30%多一點(diǎn)。按照社會(huì)上的估測(cè)，幾個(gè)方面都加一點(diǎn)，也就是加到40%、50%。而歐盟的預(yù)警線是60%，對(duì)此美國(guó)、日本都不認(rèn)賬的。在前幾年，德國(guó)、法國(guó)也沒(méi)守住歐盟的預(yù)警線，客觀地講，他們也給了彈性空間，才形成了現(xiàn)在的較好局面。中國(guó)現(xiàn)在如果就覺(jué)得風(fēng)聲鶴唳，我覺(jué)得有一點(diǎn)誤導(dǎo)。日本公共部門(mén)負(fù)債達(dá)到250%，為什么沒(méi)有人說(shuō)日本要崩潰？據(jù)解釋是因?yàn)槿毡镜墓珎?0%多是本國(guó)國(guó)民持有，這跟中國(guó)高度一致，中國(guó)公債的90%幾也是自己人持有，甚至比重比日本還要高。當(dāng)然，日本海外資產(chǎn)的支撐力很獨(dú)特，我們也有一些向日本學(xué)習(xí)的必要，這些還都需要適當(dāng)積極地來(lái)全面考慮問(wèn)題。

　　 還需要注意的是，投融資永遠(yuǎn)有風(fēng)險(xiǎn)，在積極防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)要實(shí)事求是地找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，力求看準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，爭(zhēng)取有效控制的同時(shí)又避免一刀切控制風(fēng)險(xiǎn)的做法，那樣可能是違背改革精神和中央防范風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)性要求的。

　　 中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化總體發(fā)展的縱深相當(dāng)可觀，可做的項(xiàng)目投資俯拾皆是，PPP的事情做好了能支持中國(guó)繼續(xù)超常規(guī)發(fā)展。比如中國(guó)100多個(gè)百萬(wàn)人口規(guī)模以上的城市，無(wú)一例外都要盡快有一個(gè)高水平的頂層規(guī)劃，學(xué)習(xí)雄安，學(xué)習(xí)其他值得肯定的經(jīng)驗(yàn)，各自的網(wǎng)狀公共交通系統(tǒng)的建設(shè)，宜早不宜遲，需在未來(lái)的幾十年不斷地建下去。一定要趕快建成四通八達(dá)密度足夠的軌道交通網(wǎng)，這正好可以通過(guò)PPP來(lái)加快進(jìn)度。PPP不光帶來(lái)資金，還帶來(lái)管理經(jīng)驗(yàn)，帶來(lái)績(jī)效提升，是創(chuàng)新發(fā)展中供給側(cè)的守正出奇。

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