政府債務與PPP模式之“三打白骨精”

發布日期：2018-03-27來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、政府負債的背景

　　 2018年3月5日，第十三屆全國人民代表大會一次會議開幕。國務院總理李克強在政府工作報告中提出“抓好決勝全面建成小康社會三大攻堅戰。要分別提出工作思路和具體舉措，排出時間表、路線圖、優先序，確保風險隱患得到有效控制，確保脫貧攻堅任務全面完成，確保生態環境質量總體改善”。打好防范化解重大風險攻堅戰，關鍵一點是 “守住不發生系統性風險的底線”。在我國經濟金融風險體系下，著力點則在地方債務，李克強總理強調“防范化解地方政府債務風險。嚴禁各類違法違規舉債、擔保等行為”。6日，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》指出了對政府債務的要求“硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規范舉債融資行為。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務”。7日，財政部部長肖捷在記者會上也明確表示“對于各類違法違規舉債問題，我們的態度是堅決的、明確的，也就是發現一起，要查處一起、問責一起”。據財政部最新統計顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額164706億元，地方政府債務風險總體可控，但一些地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，形成的隱性債務風險不容忽視。

　　 二、全國PPP項目總體情況

　　 (一)全國PPP項目入庫情況

　　 自2014年以來，我國PPP事業發展迅猛，已成為傳統基礎設施領域與公共服務領域投資的主流模式，我國也發展成為全球規模最大、最有影響力的PPP市場。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個，總投資額18.2萬億元;其中，處于準備、采購、執行和移交階段項目共7137個，投資額10.8萬億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。國家示范項目697個，總投資1.8萬億元，其中落地項目597個、投資額15303億元、落地率85.7%。按項目數排序，前三位是山東(含青島)、河南、湖南，分別為692個、646個、528個，合計占入庫項目總數的26.1%。按投資額排序，前三位是貴州、湖南、河南，分別為8453億元、8251億元、7870億元，合計占入庫項目總投資的22.8%。截至2017年12月末，管理庫內各行業PPP項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占管理庫項目的59.2%;投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，合計占管理庫總投資的71.6%。按照三種回報機制統計，管理庫中使用者付費項目1323個，投資額1.6萬億元，分別占管理庫的18.5%和14.7%;政府付費項目2884個，投資額3.3萬億元，分別占管理庫的40.4%和30.6%;可行性缺口補助項目2930個，投資額5.9萬億元，分別占管理庫的41.1%和54.7%。(數據來源：財政部PPP中心授權的《中國經濟周刊》2018年第五期)

　　 (二)全國PPP項目退庫情況

　　 隨著PPP模式大力推廣，PPP發展也暴露出一些問題。2017年11月10日，財政部辦公廳印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)，對全國范圍內的入庫PPP項目進行了系統性的檢查和“清庫”。17日，一行三會等五部委公布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》對PPP項目融資模式產生了較大影響。21日，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管【2017】192號)嚴控中央企業投資PPP業務風險，嚴格規范PPP股權投資。2017年10月30日至2018年3月2日期間，退出儲備清單項目1339個，涉及投資額1.30萬億。儲備清單項目凈減少506個，涉及投資額2648億元。退出管理庫的PPP項目共387個。在出庫項目中，新建類的超過300個、占比超八成，投資規模接近3500億元;使用者付費類的項目數量最多、可行性缺口補助類的項目投資規模最大;部分使用者付費項目或商業屬性太強，或回報機制設置不合理，或政府在收益保障上的支持力度小，不被政企雙方所接受。從地域分布來看，內蒙古、山東、新疆、河南、湖南在退庫數量上是前五名，涉及投資額超過2700億，退庫項目數量均超過20個。其中，內蒙古占退庫項目總數比例超過四分之一;河南、新疆、湖南、山東是入庫、出庫數量的雙高省份。據統計顯示，退庫項目中，縣級項目數量最多，占比超過七成;從行業分布來看，市政工程、交通運輸本身就是項目大戶，其退庫數量也位居前兩名;除此之外，旅游、城鎮綜合開發、醫療衛生領域退庫數量超過20個;部分旅游項目具有較強商業屬性，難以界定是否符合PPP相關政策;部分城鎮綜合開發項目由于建設運營內容多、模式復雜，較難取得實質性進展;而醫療衛生領域由于當前行業改革進度和行業的特殊性，其PPP模式監管趨嚴，在第四批示范項目名單中也出現空白。此外，在出庫項目的階段統計中，多因長期無實質性進展而被清理出庫。已進入執行階段的項目多達56個，也表明了對PPP整改的力度與決心。(數據來源：基于明樹數據、大岳咨詢官微整理所得)

　　 (三)全國PPP項目國有資本仍占主導地位

　　 截至2017年12月底，597個落地示范項目的簽約社會資本信息已入庫，包括333個獨家社會資本項目和264個聯合體項目。簽約社會資本共981家，包括民營340家、港澳臺27家、外商16家、國有569家，另外還有類型不易辨別的其他29家，民營企業占比34.7%。民營、含民營及外資的聯合體兩類項目數合計280個、投資額4948億元，分別占落地項目數、投資額的46.9%和32.3%。國有資本仍占PPP項目總投資額的67.7%。由此可見，與民營企業相比，國有企業是目前PPP項目中的主要社會資本，而混合所有制企業是我國PPP模式中民企參與的重要方式。(數據來源：財政部PPP中心授權的《中國經濟周刊》2018年第五期)

　　 三、PPP模式下存在增加政府負債問題的思考

　　 PPP模式的目的在于有效減輕了政府當期支出責任及支出壓力，彌補項目建設資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口，提高傳統基礎設施和公共服務領域政府投資效益。但由于前期缺乏成功經驗、政策法規不完善以及地方政府認識不足等原因，使得PPP模式在快速發展的同時也暴露出諸多問題，尤其是出現了泛化、異化、神化“白骨精式”的三大變化，為PPP項目后期的正常運作增加了隱患，使得其在實際操作過程中偏離了優化政府投融資體質改革，減清政府財政負擔，提升公共服務效益的初衷。

　　 (一)第一式：泛化

　　 有地方將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，會繞過相關產業政策監管，影響宏觀調控效果。

　　 1、10%紅線的問題

　　 投融資規劃不完善。目前全國范圍對PPP項目的財政承受能力論證仍處于僅關注單一項目是否通過審核，是否滿足入庫條件的階段，但對每個通過財政承受能力論證的項目，其財政各年度支出責任均存在差異。使得一般性公共預算支出10%的紅線的問題上，存在一定的操作空間，最后導致每個PPP項目均滿足財承的要求。除此之外，不少地方政府在前期投資項目規劃不充分的情況下，急于推進項目建設，因PPP模式中10%紅線的控制，由此產生“先到先得”現象，進而某幾個時點上幾近突破10%紅線，導致未來幾年內PPP項目的推進有所掣肘，沒能形成一個長效、科學、可持續的PPP投資頂層規劃設計。

　　 預算計算口徑不同。財政預算中的政府性基金預算，對PPP項目財政支出比例產生一定的影響。《財政部關于在公共服務領域深化推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金【2016】90號)第八條中提出，“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目”?！敦斦筷P于新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算后加強土地整治工作保障的通知》(國土資函【2017】63號)提出，“進一步推進財政資信統籌使用，加大政策性基金預算轉列一般公共預算力度，從2017年1月1日起，新增建設用地土地有償使用費，由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算”。由此可見，政府性基金預算與一般公共預算間存在一定的模糊區域，導致財政10%的計算上有一定的偏差。

　　 指標預測靈活性高。對于財政承受能力論證的計算指標，無論是一般性公共預算支出亦或是PPP項目財政預算支出，均是非真實支出，是對未來支出責任的一種預測。預算所依托的基線數據、模型方法、參數選取均沒有統一標準，在這樣的條件下，通過定量的方法分析地方政府未來財政承受的能力，沒有特別嚴格的科學標準。尤其是各地經濟發展差異性較大，在此情況下，一般性公共預算支出10%的紅線往往存在一定的彈性空間。

　　 2、PPP項目合規性的問題

　　 前期審批手續不規范。92文中指出“新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的;涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的;未通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目不得入庫”。在PPP立法未出臺之際，有關PPP政策不清晰，不明確的問題有之，在監管體系未充分到位的情況下，各地方政府為快速上馬項目，邊設計邊實施邊報批的“三邊”現象問題有之。

　　 “明股實債”現象屢見不鮮。2015年以來陸續出臺《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)、《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(財金〔2016〕32號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違反違規融資的通知》(財預【2017】87號)、《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》等文件，以期從根源上杜絕“明股實債”現象的產生，但基于中國金融體系債性思維的理念，無法一下子完全向股性思維轉變，融資體系的優化仍有待解決。

　　 (二)第二式：異化

　　 當前參與PPP項目的多為施工企業，不少企業既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤“重建設、輕運營”的傾向嚴重。一些地方政府通過政府回購、承諾固定回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。存在著由政府兜底項目風險。

　　 績效考核的問題

　　 近日湖南省財政廳《關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號)一文中指出，“僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公共建設、廣場、綠化(風光)帶等工程建設”不得運用PPP模式。該文對PPP模式中的運營進行了更大的限制，同時也對諸多純政府付費項目產生了較大的影響，對于湖南省“一棍子打死”的策略，引起了諸多爭議。業內有關專家表示，PPP政府付費類項目或是帶運營的PFI項目并非不可行，92號文提出，“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的 PPP項目不得入庫”，通過強化可用性付費和運營績效的捆綁，仍可有效實現長期運營績效的剛性化，使“專業的人做專業的事”，最終實現物有所值。

　　 (三)第三式：神化

　　 推廣PPP模式初衷是以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，地方政府更看重PPP融資功能，近9成的項目是純政府付費類和“使用者付費+政府補助”類項目，其中使用者付費+政府補助中，政府補助也占大頭，最后主要還是靠政府財政支出。PPP模式的發展，其本質是為了實現項目的物有所值，即PSC值>PPP值，是為了提升績效服務的綜合效率，規避地方政府負債。2014年10月28日，財政部公布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)指出，“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”，一些地方政府通過變相打包PPP項目，做起了“掛羊頭賣狗肉”的買賣，以此達到規避舉債的目的。

　　 1、PPP模式國有化的問題

　　 根據前文數據統計，截止2017年12月底，國有資本仍占PPP項目總投資額的67.7%，可見與民企相比，國企是目前國內PPP項目中的主要社會資本方。對地方政府而言，國有資本資質全面，風險可控，在項目采購環節會不斷往國企偏移，部分地方政府過度信任國有企業，使得地方民營資本很難參與PPP項目的建設。而國有資本主導的項目公司除了對項目監管和企業化運營存在影響外，是否存在地方政府債務沒有實現真正的轉移?

　　 2、PPP專家及咨詢機構的問題

　　 從全國范圍PPP專家綜合素質看，存在著參差不齊，魚龍混雜之現象，一些偽專家或政策理解不到位，或過度解讀政策，給地方政府和社會資本造成誤導和困擾。同時，一些地方政府未能充分認識PPP模式，甚至存在盲目信任PPP專家或是咨詢機構的情況，導致PPP專家或咨詢機構成為了PPP項目過度包裝的主要推手，甚至被神化。究其原因，有我國PPP項目快速發展的必然因素，以及各地方政府對PPP模式認識不足的外在原因，也不排除各地為快速上馬項目，往往對本區域PPP投資項目采取本地化操作，往往容易產生“舉賢不避親”的問題，人為的加大了政府通過PPP模式違規舉債風險的可能。

　　 四、化解PPP模式下引起政府負債的對策和創新思考

　　 要著力破解當前PPP模式推廣中的泛化、異化、神化等種種亂象，堅決制止“偽PPP"，以PPP進行政府兜底的融資，要促發展與防風險并重，突出重點，抓住關鍵，規范實施。

　　 (一)統籌規劃。要加大指導力度，推動各地科學制定PPP項目規劃，根據地方經濟水平和財政承受能力，合理確定PPP項目總體規劃，統籌安排PPP項目實施類型、建設時序，保重點、保必需。指導各地堅持科學決策，加強項目可行性研究論證。不該上的項目，堅決不上，克服“貪大求洋”、盲目包裝的心理。

　　 (二)有保有壓。要重點推動實施以使用者付費為主的投資回報機制清晰、有穩定現金流的交通、水利、環保、重大市政工程等領域的特許經營項目，審慎開展完全以來財政支出的政府付費類項目，降低PPP項目對政府付費的依賴。要鼓勵商業模式創新和技術創新，充分發掘項目的經營性潛力。加大基礎設施和公用事業領域開放力度，選擇回報機制明確、運營收益潛力大、前期工作成熟的PPP項目向民企推介，激發民間投資新活力、新動力。

　　 (三)規范操作。要嚴防推進PPP項目中不規范操作增加地方政府隱性債務，嚴防通過固定回報、保底承諾等方式變相舉債。動態滾動推進省級基礎設施領域PPP項目庫，不規范實施的項目及時清退出庫。

　　 (四)盤活存量。存量基礎設施資產引入PPP模式對提高公共服務效率和地方政府去杠桿意義重大，由于風險更小、回報機制更清晰，存量資產對社會資本吸引力也更大。積極鼓勵通過移交一運營一移交(TOT)、改擴建一運營一移交(ROT)等方式，將邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的優質存量基礎設施資產，擇優轉讓社會資本方，規范有序盤活基礎設施優質存量資產，形成資產變資金、資金變資本的可持續投融資模式，回收資金主要用于新的基礎設施、公用事業建設。積極支持PPP項目資產證券化、發行PPP項目專項債等方式開展市場化融資，提高資產流動性，拓寬資金來源。

　　 (五)引入民資。加快推進杭紹臺鐵路、杭溫鐵路等PPP示范項目和國家43個重點城市重大市政設施領域PPP創新試點建設典型案例，推動民間資本進入鐵路等傳統壟斷行業，持續擴大示范引領效應，助力PPP規范發展。讓更多擁有核心技術和運營能力的專業化民間資本參與我省重大項目建設，提高基礎設施和公共服務質量和效率。

　　 (六)因地制宜。地方政府債務的形式，往往是多種因素造就而成。在全國范圍內，早前政府性投資項目中，地方政府或者融資平臺存在著一定的“唯金融機構論”，只要能放款，即可通過政府購買服務、融資擔保、抽屜協議等“多措并舉”的形式，來“拓寬融資渠道”，這類隱形債務風險加大。與之相反，規范的PPP項目中，政府方前期投入資金并不大，且經過嚴格的預算和人大決議程序，這類顯性風險可控性較大且比例較小。我國各地經濟結構差異性較大，發展速度不均衡，各地應根據歷年的經濟發展軌跡和未來經濟增速，實事求是制定適合區域長效、可持續發展的經濟指標。

　　 (七)全面評價。根據現有PPP實施要求，對PPP項目要求政府和社會資本方合作期限不低于10年，很多現行項目特許經營的期限都到達了30年。因現有中國城鎮化建設進度來看，在合作期內，往往區域經濟發展前后差異性較大，我們應該用發展的眼光看待問題。俗話說“要致富，先修路”，無論是發達還是貧困地區傳統基礎設施，尤其是農村公路等，是致富脫貧的先決條件，所有PPP項目的實施，應立足是否為地方經濟帶來了明顯的改觀，重大民生、精準扶貧等問題得到有效改善。在此基礎上，從長遠發展的角度來看，對地方債務起到了正向的對沖作用。與此同時，在PPP實操過程中，政府、社會資本和咨詢機構往往僅關注項目眼前開工建設情況，對長效運營普遍缺乏重視和耐心，咨詢機構對中期、后期評價往往流于形式，沒有充分考慮到項目實施后，項目本身和項目周邊區域的整體發展評價，還是以項目看項目。

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