那考河：一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐樣本

發(fā)布日期：2017-05-04來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　三年磨一劍，新景入畫來。

　　4月20日習(xí)近平總書記考察之后，越來越多的南寧市民追隨總書記的腳步，從四面八方趕來一睹那考河新顏，來自全國各地的學(xué)習(xí)考察團(tuán)也多了起來。

　　蝶變的那考河，總書記來了“流連忘返”，百姓也感嘆 “很舒服”。那考河何以迎來如此地覆天翻之變?

　　近日，本報(bào)記者跟隨財(cái)政部PPP中心調(diào)研了這個(gè)國內(nèi)首個(gè)實(shí)施并投入運(yùn)營的城市水環(huán)境流域綜合治理PPP項(xiàng)目。

　　——“站在這橋上，真的很舒服”

那考河新貌

　　創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式 百姓受益

　　那考河是南寧市18條城市內(nèi)河之一，從前是老百姓眼里的“臭河”，更是該市在實(shí)現(xiàn)“中國水城”戰(zhàn)略之下必須要“治好”的一條河。2015年3月，項(xiàng)目開工建設(shè)。兩年后，那考河舊貌換新顏。

　　在橫跨那考河的一座新建木橋上，記者與陳阿姨及她的老姐妹們攀談起來。除了賞景拍照，陳阿姨說她已經(jīng)在這座橋上逗留許久，“因?yàn)檎驹谶@橋上，真的很舒服!”。

　　和風(fēng)麗日，站在橋上望去，一側(cè)水面平靜，兩岸遍布嬌艷的美人蕉叢及梯田狀濃淡相宜的桂花、朱槿和綠植，另一側(cè)則是一掛如清泉激蕩的小瀑布，水聲伴著人們的細(xì)語，顯得恬淡閑適。此刻，陳阿姨所說的“舒服”大抵也就是習(xí)總書記所講的“百姓的獲得感”吧。

　　PPP作為一項(xiàng)由財(cái)政部牽頭的改革，已經(jīng)在多地、多領(lǐng)域掀起了一場政府與社會資本共同“致力于提供更好公共服務(wù)”的熱潮，改革推進(jìn)三年有余，項(xiàng)目落地率持續(xù)提高，成效斐然。在這兩年的時(shí)間里，這條“臭河”與PPP又發(fā)生了怎樣的“化學(xué)反應(yīng)”?

　　那考河治理的花費(fèi)不菲，項(xiàng)目總投資額達(dá)到11.9億元。如果按照政府投資建設(shè)運(yùn)營的傳統(tǒng)模式來操作，這筆支出對于南寧市的財(cái)力而言并不輕松，而采取了PPP模式，情況卻有了大不同。

　　作為“掌門人”，南寧市財(cái)政局局長邊作新對財(cái)政資金是否花得“物有所值”格外關(guān)注。

　　邊作新介紹，在該項(xiàng)目中，政府與社會投資方簽訂了10年協(xié)議，兩年建設(shè)所需的11.9億元的資金，除了由政府方出資代表與社會資本共同出資注冊成立項(xiàng)目公司的2億元外，所需其他項(xiàng)目資金均由社會資本負(fù)責(zé)籌措。建成后初期8年的運(yùn)營，由社會投資方負(fù)責(zé)并獲得合理的收益。政府需要做的是，聘請有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，按照此前確定的水質(zhì)、水量、防洪等考核指標(biāo)體系對項(xiàng)目定期監(jiān)測考核，按效果付費(fèi)。單從財(cái)力節(jié)省的意義上來看，PPP帶來的“物有所值”效應(yīng)比咨詢報(bào)告上的數(shù)字更有說服力。

　　另一個(gè)非同以往的變化在于，在之前的流域治理項(xiàng)目之中，政府投入的財(cái)力不少，卻很難獲得老百姓的認(rèn)可，而那考河PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果不僅得到了百姓的“好評”，還迎來了總書記的考察。

　　同樣的公共服務(wù)，不一樣的提供方式，竟然會帶來百姓對政府工作效能評價(jià)如此巨大的改觀。

　　南寧市政府副秘書長張沛組織并參與過多個(gè)市政工程及河道整治項(xiàng)目，也聽到過很多民眾對于項(xiàng)目實(shí)施效果的反饋。張沛說，為市民提供更好的公共服務(wù)本就是政府的職責(zé)所在，通過那考河的實(shí)踐，讓他開始重新思考更加有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供方式。

　　事實(shí)上，這并不是南寧第一次向城市黑臭水體“宣戰(zhàn)”。據(jù)介紹，南寧有多條城市內(nèi)河都面臨著水質(zhì)污染、環(huán)境不佳等問題，為了治理好這些河流，南寧市一直在想辦法。傳統(tǒng)的河道清淤、堤坡綠化、景觀提升，甚至是加蓋防臭的辦法都嘗試過，但“九龍治水”的管理模式、各方資金“撒胡椒面”式的投入弊端，也折射在治理效果并未讓百姓滿意的現(xiàn)實(shí)之上。

　　談到內(nèi)河整治難題，南寧市海綿城市與水城建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、高級工程師彭奠安也感觸頗深：“受限于資金和治理技術(shù)等因素，以往內(nèi)河水環(huán)境整治只能分段分期從市區(qū)向郊外推進(jìn)，分項(xiàng)目招標(biāo)，建設(shè)和管理也脫節(jié)，往往投入大量財(cái)力仍無法有效改善水質(zhì)。”

　　顯然，如果不能從根本上改善水質(zhì)，政府花再多的錢，下再大的力氣，做再好的景觀設(shè)計(jì)，老百姓還是會因?yàn)槌魵庋欤约爸卫硇Ч婚L久等問題而給出“差評”。所以，南寧市下定決心，要在那考河治理上掀起一場“革命”。

　　在國家相關(guān)部委大力推行PPP改革的大背景下，南寧市政府轉(zhuǎn)變過去一貫的治理思路，由“點(diǎn)源治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;適度集中、就地處理、就地回用”全流域系統(tǒng)化的治理模式，重新定位流域治理方向，最終決定采用PPP方式，引進(jìn)有雄厚實(shí)力和豐富經(jīng)驗(yàn)的社會資本參與進(jìn)來。

　　作為南寧市海綿城市建設(shè)示范性項(xiàng)目，那考河項(xiàng)目在實(shí)施過程中建設(shè)了一系列“海綿體”，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”，實(shí)現(xiàn)自然滲透、自然積存、自然凈化，修復(fù)那考河流域水生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮其對水資源的調(diào)蓄作用。

　　“PPP+海綿城市”的雙料配備，最終成為了撬起南寧水城建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的那個(gè)支點(diǎn)。

　　通過講解記者得知，讓陳阿姨感到“舒服”的美景背后體現(xiàn)著多項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新。那些梯田狀鋪設(shè)的景觀帶并不僅僅是沿地勢而為之，而是充分考慮了雨水的分級凈化調(diào)蓄，那個(gè)小型的瀑布也是為了通過水的攪動達(dá)到增氧的目的。此外，在河岸的沿途，設(shè)置的旱溪、植草溝、潛流濕地等，也都是別具匠心的海綿化設(shè)施。

　　———“政府再也不用大包大攬”

　　按效付費(fèi)實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向 物有所值

　　那考河項(xiàng)目看似簡單的“海綿+PPP”雙料模式背后，卻是政府部門綜合施政的思路之變，以及堅(jiān)持“真做PPP，做真PPP”的決心和作為。

　　在傳統(tǒng)模式之下，政府大包大攬，忙得不亦樂乎，結(jié)果常常差強(qiáng)人意。

　　從那考河的PPP實(shí)踐來看，政府用開放的態(tài)度拿出優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，用市場化的手段與社會資本平等合作，反而感到流程更順暢了，效率提高了，各方的“點(diǎn)贊”也多了起來。

　　習(xí)總書記考察那考河之后，當(dāng)時(shí)陪同講解項(xiàng)目情況的“藍(lán)衣哥”，以及他背后的公司一并走紅。這家公司就是那考河項(xiàng)目的中標(biāo)單位———北京排水集團(tuán)。

　　“我們派出了核心團(tuán)隊(duì)因地制宜進(jìn)行了技術(shù)創(chuàng)新，力求把項(xiàng)目做好、做成精品。”沿著總書記走過的木棧道，南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司董事長萬成仁向記者講述著他們的新愿景。

　　放開了市場，面對踴躍的社會資本，如何找到合適的“伴侶”，讓PPP這場婚姻幸福長久也在考驗(yàn)著政府方。

　　“競爭性磋商”這個(gè)當(dāng)時(shí)才剛剛出爐的PPP新規(guī)，還沒有走下紙面在實(shí)踐中應(yīng)用過。作為政府方顧問，上海濟(jì)邦咨詢公司董事長張燎建議在那考河項(xiàng)目之中不妨一用。

　　那考河項(xiàng)目分別與北京排水集團(tuán)、北京城建道橋建設(shè)集團(tuán)有限公司進(jìn)行了磋商。磋商小組與兩家社會資本從技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、運(yùn)營管理方案等方面進(jìn)行了充分的溝通。通過磋商及評審專家綜合評審，最終北京排水集團(tuán)成功牽手“那考河”。

　　“政府方對于專業(yè)機(jī)構(gòu)的信任和推進(jìn)改革的魄力，最終讓那考河項(xiàng)目成為了國內(nèi)第一個(gè)采取競爭性磋商選擇合作伙伴的項(xiàng)目，同時(shí)也為在PPP改革之中如何采用競爭性磋商找到合適的合作伙伴趟了一條路出來。”談起當(dāng)時(shí)的情形，張燎至今都很感慨。

　　據(jù)介紹，為了保證規(guī)范性，那考河項(xiàng)目在采購過程中統(tǒng)一組織社會資本意向征詢、統(tǒng)一組織采購文件答疑，既保證了參與各社會資本平等的知情權(quán)、參與權(quán)，又鼓勵(lì)參與各社會資本充分競爭。特別是在本項(xiàng)目技術(shù)方案上，政府方賦予了社會資本較大的自由度，鼓勵(lì)社會資本盡可能發(fā)揮自身的技術(shù)和管理優(yōu)勢，采用更加創(chuàng)新和節(jié)約的方式開展本項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營等一系列工作。

　　選定了合作伙伴之后，一系列的技術(shù)路徑也在雙方的磨合之中逐漸完善起來。萬成仁介紹，那考河治理項(xiàng)目按照“控源截污，內(nèi)源治理、活水循環(huán)、清水補(bǔ)給、水質(zhì)治理、生態(tài)修復(fù)”的技術(shù)路徑，將6.6公里長流域內(nèi)的河道污水直排口全部截流，將黑臭水體引入污水處理廠，通過運(yùn)用膜生物反應(yīng)器等8道工藝進(jìn)行生態(tài)深度處理，使水質(zhì)達(dá)到一級A的排放標(biāo)準(zhǔn)，再經(jīng)過濕地凈化后作為那考河補(bǔ)水水源，從而實(shí)現(xiàn)“清源潔流”。

　　一邊是社會資本方拿出資金、技術(shù)、服務(wù)等渾身解數(shù)，力求通過在合作期內(nèi)將項(xiàng)目建設(shè)好、運(yùn)營好以獲得合理回報(bào)，另一邊是政府方也轉(zhuǎn)變了思路，開始琢磨起如何做一個(gè)更合格的監(jiān)管者。

　　楊漣既是水環(huán)境治理方面的專家，同時(shí)也是南寧市城鄉(xiāng)建委副主任兼總工程師。談起那考河項(xiàng)目，他除了關(guān)心技術(shù)方面的革新，還關(guān)注到了工作機(jī)制方面的創(chuàng)新。

　　“和以往的內(nèi)河整治不同，那考河PPP項(xiàng)目是在原河道綜合整治設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，針對以往治理凸顯出的問題，提出了‘全流域治理’和‘海綿城市’的理念，這也成為了那考河項(xiàng)目的一個(gè)顯著特點(diǎn)。”楊漣表示。

　　在上述理念引領(lǐng)下，如何能讓政府的投入更加物有所值，如何設(shè)計(jì)出更加科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)，以保證項(xiàng)目在運(yùn)行中能夠保證水質(zhì)、水量、防洪方面的要求，是政府方考慮較多的問題。

　　南寧市財(cái)政局副局長吳廈介紹，在那考河PPP項(xiàng)目中，政府通過使用者付費(fèi)和購買年流域服務(wù)費(fèi)適當(dāng)補(bǔ)貼的方式，“撬動”社會資本參與項(xiàng)目“全生命周期”，可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出的壓力，可有效平滑年度財(cái)政支出。

　　在考核模式上，那考河PPP項(xiàng)目首次采用“全線多斷面考核、按效付費(fèi)”，形成了城市內(nèi)河綜合治理績效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標(biāo)體系，百余項(xiàng)考核細(xì)則條款。為全面達(dá)到治理效果，需要社會投資方從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營到最終處理效果的整合。

　　除了設(shè)計(jì)好考核指標(biāo)，據(jù)南寧市財(cái)政局PPP中心副主任農(nóng)強(qiáng)超介紹，政府為了更好地行使監(jiān)督職能，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金花得物有所值，還專門通過市場招標(biāo)的方式聘請了水質(zhì)檢測、監(jiān)理等專業(yè)機(jī)構(gòu)，對前期邀請專家設(shè)計(jì)的百余項(xiàng)績效指標(biāo)進(jìn)行按月考評，以作為政府按季度向項(xiàng)目公司付費(fèi)的依據(jù)。

　　能否達(dá)到政府?dāng)M定的考核指標(biāo)，直接關(guān)系著企業(yè)能否收回前期投資以及實(shí)現(xiàn)后續(xù)的贏利。把住了關(guān)鍵指標(biāo)，水清了、景美了，老百姓也都看在眼里。萬成仁說，為了做到心中有數(shù)，他們已經(jīng)提前聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對水質(zhì)等進(jìn)行了檢測，結(jié)果顯示完全達(dá)標(biāo)。

　　南寧市政府副秘書長張沛感慨地說：“PPP讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，讓政府從繁忙的投融資、建設(shè)和建成后的運(yùn)營維護(hù)等業(yè)務(wù)中解脫出來，再也不用大包大攬，既做運(yùn)動員，又做裁判員。”

　　——“一定要真做PPP，做真PPP”

　　政府治理模式思路轉(zhuǎn)變 倒逼改革

　　改革宏大，卻往往需要在點(diǎn)滴變化之間一步步實(shí)現(xiàn)。

　　在那考河項(xiàng)目這個(gè)海綿城市建設(shè)和PPP模式“雙料樣本”的帶動下，南寧市水環(huán)境整治各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。看似簡單的“海綿+PPP”雙料模式背后卻是政府部門綜合施政的思路之變，以及堅(jiān)持“真做PPP，做真PPP”的決心和作為。

　　思路變了，辦法也就多了，路徑也清晰了起來。

　　PPP是一項(xiàng)綜合性改革，PPP項(xiàng)目也是一個(gè)需要多部門配合的系統(tǒng)工程，因此部門間協(xié)調(diào)配合成為了一項(xiàng)必須要攻克的“難關(guān)”。工作中“九龍治水”的現(xiàn)象并不少見，在流域治理項(xiàng)目之中似乎更顯突出。

　　在南寧這個(gè)內(nèi)河眾多的城市，如何針對每條河流的情況有針對性地施策極具挑戰(zhàn)。僅就一條河流而言，水的清濁有人管，水的流量有人管，兩岸堤壩有人管，景觀綠化也有人管，但如何讓一條河水清景美又保證汛期安全，卻沒有一個(gè)部門敢打保票。

　　為了便于推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施及溝通協(xié)調(diào)，南寧市不光成立了由市長親自掛帥的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，還成立了南寧市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在南寧市財(cái)政局，由市政府分管副秘書長擔(dān)任主任，市財(cái)政局局長、市發(fā)改委主任擔(dān)任副主任，定期或不定期召開PPP工作例會或聯(lián)席會議，及時(shí)研究解決工作中的問題。

　　2016年，南寧市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)《政府采購法》、財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)PPP政策，印發(fā)了《南寧市PPP項(xiàng)目工作流程(修訂版)》，對PPP項(xiàng)目工作流程進(jìn)一步提出了細(xì)致、規(guī)范、可操作性的要求。

　　在項(xiàng)目具體推進(jìn)過程中，南寧市對重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行“一對一”服務(wù)制度，市PPP辦公室安排一名聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)聯(lián)系、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和跟蹤推進(jìn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照市政府確定的項(xiàng)目開工日期倒排時(shí)間，組織制定方案、路線圖、時(shí)間表，做到“一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)工作方案、一張進(jìn)度表、一個(gè)工作小組、一抓到底”。事實(shí)證明，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和機(jī)制構(gòu)建，讓項(xiàng)目協(xié)調(diào)更為積極有效，項(xiàng)目進(jìn)展速度也明顯加快。

　　另一個(gè)值得注意的細(xì)節(jié)是，在很多PPP項(xiàng)目都在為融資發(fā)愁之時(shí)，那考河項(xiàng)目卻以基準(zhǔn)利率下浮的優(yōu)惠條件，拿到了中國建設(shè)銀行長期貸款，而且是少有的河道治理PPP項(xiàng)目中的純信用擔(dān)保貸款。

　　中國建設(shè)銀行南寧朝陽支行副行長黃暉表示，思PPP而動，已經(jīng)成了現(xiàn)在很多銀行的業(yè)務(wù)取向，但風(fēng)險(xiǎn)和收益永遠(yuǎn)是考慮的重點(diǎn)。該項(xiàng)目收益不高但風(fēng)險(xiǎn)也低，值得突破“傳統(tǒng)貸款審批流程”放手一試。能給予該項(xiàng)目如此優(yōu)惠的貸款條件，一方面是由于對項(xiàng)目本身的看好，另一方面也是由于銀行對股東公司背景的認(rèn)可。對于那考河項(xiàng)目，建行廣西分行組建了專門服務(wù)團(tuán)隊(duì)，主動提出“融資+融智”綜合金融服務(wù)，同時(shí)開辟項(xiàng)目審批綠色通道，保證項(xiàng)目實(shí)施。

　　不光是南寧市，從整個(gè)廣西推進(jìn)PPP的情況來看，都在朝著堅(jiān)定推進(jìn)PPP改革，打造精品PPP項(xiàng)目的方向務(wù)實(shí)努力。

　　廣西財(cái)政廳金融處李文婕介紹，廣西一邊挖掘推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，一邊著手建立健全各項(xiàng)激勵(lì)保障機(jī)制，充分調(diào)動各級政府和社會資本的積極性。

　　一方面，按照項(xiàng)目引入社會資本金額5%給予當(dāng)?shù)卣淮涡元?jiǎng)勵(lì)，單個(gè)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)最高1000萬元;對社會資本和中介機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)10至50萬元;優(yōu)先安排PPP專項(xiàng)補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)上浮;對PPP項(xiàng)目公司上市融資給予50至300萬元獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，開展PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，解決項(xiàng)目采取PPP模式值不值、地方財(cái)力能不能承受的問題。已簽約項(xiàng)目需政府承擔(dān)支付責(zé)任的，必須予以安排并列入預(yù)算確保合同履行，維護(hù)政府信譽(yù)，提高社會資本的信心。

　　“‘真PPP’經(jīng)過了嚴(yán)格的論證，進(jìn)行了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配，有嚴(yán)格規(guī)范的操作流程，有政府信譽(yù)的保障，這些都為項(xiàng)目融資起到了良好的增信作用，所以遇到融資難困擾的可能性不大。”廣西財(cái)政廳金融處劉逸云表示。

　　PPP帶來的并不僅僅是融資方式之變，更重要的是政府施政方式之變。

　　在廣西，財(cái)政部門是PPP改革推進(jìn)的牽頭部門，但采取的并不是“大包大攬”的思路，而是堅(jiān)持分級管理體制和行業(yè)主管部門分工負(fù)責(zé)制的方式，由一個(gè)部門統(tǒng)一對外、其他部門協(xié)同推進(jìn)。為此，廣西還印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化落實(shí)確保PPP改革實(shí)效的通知》，明確各級政府承擔(dān)本地區(qū)PPP改革主體責(zé)任，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)PPP項(xiàng)目落實(shí)和監(jiān)管。

　　PPP讓政府和社會資本方在平等合作中，更加清晰地找準(zhǔn)自己的定位，也讓政府各部門之間摸索出了一種不同以往的分工協(xié)作推進(jìn)改革的新模式，一場由問題導(dǎo)向引發(fā)的倒逼式改革正在萌發(fā)。

　　從《廣西環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》來看，廣西力爭到2020年，全區(qū)14個(gè)設(shè)區(qū)城市建成區(qū)黑臭水體基本消除，城市區(qū)域水環(huán)境明顯改善。有了那考河等項(xiàng)目的出色實(shí)踐，廣西在城市黑臭水體整治、流域治理等領(lǐng)域的PPP空間將越來越大，由實(shí)踐帶來的理論提升和改革推進(jìn)也更值得期待。

　　綠水青山就是金山銀山。

　　習(xí)近平總書記在考察那考河濕地公園時(shí)也指出，付出生態(tài)代價(jià)的發(fā)展沒有意義。要順應(yīng)自然、追求天人合一，保護(hù)生態(tài)，和諧發(fā)展。“山清水秀生態(tài)美”是廣西的金字招牌，可以預(yù)見，在PPP改革的助力之下，未來幾年，廣西人民定會收到實(shí)實(shí)在在的生態(tài)文明建設(shè)“紅利”。

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