BOT項目建設(shè)總投資確定之實操指引

發(fā)布日期：2016-03-16來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　錦天城律師事務(wù)所 劉飛 合伙人律師

　　朱寧馨 律師

　　PPP項目的回報機制包括使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補貼，無論在何種付費模式下，社會資本均需要通過獲得付費以收回投資成本并獲得合理收益，也就是說，在設(shè)計PPP項目回報機制時，具體付費金額的測算和確定與如何確定項目的投資成本密切相關(guān)。在BOT項目中，項目公司的投資成本主要由項目建設(shè)總投資和運營成本構(gòu)成，而建設(shè)總投資是投資成本中的主要部分，反過來說，在BOT項目中，只有合理控制住項目建設(shè)總投資才能相應(yīng)的降低使用者付費的金額或減少政府的支出責(zé)任。筆者在本文中結(jié)合項目實操經(jīng)驗，對BOT項目建設(shè)總投資的確定方式進行分析和介紹，以期給予相關(guān)參與方一定的指引。

　　一、項目建設(shè)總投資的構(gòu)成

　　討論項目建設(shè)總投資確定方式前，先要了解項目建設(shè)總投資的涵義及構(gòu)成。項目建設(shè)總投資是指項目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動資金的總和，而建設(shè)投資包括工程費用、工程建設(shè)其他費用、預(yù)備費用，工程費用又包括建筑安裝工程費和設(shè)備工器具購置費。上述術(shù)語的結(jié)構(gòu)圖及簡要內(nèi)涵如下：

　　其中：

　　建設(shè)投資：用于建設(shè)項目的全部工程費用(建筑工程費、設(shè)備購置費、安裝工程費)、工程建設(shè)其他費用及預(yù)備費用(基本預(yù)備費和漲價預(yù)備費)之和。

　　工程費用：用于項目的建筑物、構(gòu)筑物、道路、水工等土木工程建設(shè)而發(fā)生的費用，以及設(shè)備、工器具購置和安裝費用。

　　工程建設(shè)其他費用：從工程籌建到工程竣工驗收交付生產(chǎn)或使用為止的整個建設(shè)期間，除建筑安裝工程費用和設(shè)備及工器具購置費用以外，為保證工程建設(shè)順利完成和交付使用后能夠正常發(fā)揮效益或效能而發(fā)生的各項費用。

　　預(yù)備費：投資估算或工程概算階段考慮不可預(yù)見的設(shè)計變更、工程洽商、一般自然災(zāi)害處理、工程缺陷修復(fù)、未預(yù)見的地下障礙物以及設(shè)備運輸工程中由于超長、超寬、超重引起的運輸增加費用等的費用。

　　建設(shè)期利息：項目建設(shè)期發(fā)生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費用。

　　流動資金：項目投產(chǎn)初期所需，為保證項目建成后進行試運轉(zhuǎn)所必須的流動資金，一般按項目建成后所需全部流動資金的30%計算。

　　構(gòu)成建設(shè)總投資的各項費用中，除工程費用以外，建設(shè)期利息、流動資金、工程建設(shè)其他費用以及預(yù)備費一般均據(jù)實結(jié)算或按固定比例留取。因此，BOT項目建設(shè)總投資的大小關(guān)鍵在于工程費用(或建筑安裝工程費)的確定。

　　二、工程費用的主要確定方式

　　在BOT項目中，基于項目工程的不同特點及BOT項目本身的實施情況，對工程費用的確定方式千差萬別，筆者在此對兩種主要方式進行簡要介紹，實操中的很多不同的具體確定方式也主要由這兩中主要方式演變而來：

　　(一)固定總價

　　1、什么是固定總價?

　　固定總價是指在BOT項目準備階段對工程費用進行預(yù)估，以此來確定項目工程費用的數(shù)額，除非另有約定，該固定數(shù)額不作調(diào)整。

　　2、固定總價的確定依據(jù)?

　　工程費用固定總價的確定依據(jù)一般根據(jù)工程是否進行設(shè)計或設(shè)計深度分為投資估算、初設(shè)概算或施工圖預(yù)算：

　　投資估算：是在立項階段所作的對項目投資的估算，因為尚未進行工程設(shè)計，因此投資估算是最粗略的工程總投資;

　　初設(shè)概算：則是在工程進行初步設(shè)計以后，根據(jù)經(jīng)審批的初步設(shè)計圖所進行的投資總額的計算，相對于投資估算更為準確;

　　施工圖預(yù)算：則是進一步在完成施工圖設(shè)計以后，根據(jù)經(jīng)審批的施工圖所進行的投資總額的計算，因施工圖的設(shè)計最為詳盡，因此根據(jù)施工圖所編制的預(yù)算對工程總投資的預(yù)估更為準確。

　　另外，為了壓縮設(shè)計及估算中的“水分”，同時體現(xiàn)社會資本建設(shè)及管理水平，采購人一般以投資估算下浮、初設(shè)概算下浮或施工圖預(yù)算下浮作為確定BOT項目中工程費用(或建筑安裝工程費用)固定總價的方式。

　　3、實際工程費用低于固定總價如何分享?

　　在固定總價確定的偏高或者在社會資本建設(shè)管理水平比較高的情況下，可能會出現(xiàn)社會資本實際工程費用低于固定總價的可能，在這種情況下如果繼續(xù)按固定總價計算社會資本的投資回報，則會造成社會資本獲得超額利潤，而如對高出部分據(jù)實核減，則會使社會資本失去控制工程費用的動力。因此，需要在PPP合同中對工程費用節(jié)約部分設(shè)計雙方分享機制，以在鼓勵社會資本盡量降低工程造價的同時，由雙方進行共享利益。分享比例由采購人根據(jù)差額產(chǎn)生的原因和作用力，在政府和社會資本之間進行分配，分配方式根據(jù)項目付費的具體方式確定，如包含政府付費項目則一般通過減少政府付費的方式，直接從政府應(yīng)付的政府付費中予以扣除，盡可能減少現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，降低稅收。

　　4、固定總價的變動約定

　　盡管使用固定工程費用的方式，但在是在PPP合同中通常會約定在下列情況下工程費用仍可變更：

　　(1)因非項目公司原因，造成工期延誤而使工程費用增加的：

　　a)異常惡劣的氣候條件;

　　b)不利物質(zhì)條件，是不可預(yù)見的自然物質(zhì)條件、非自然的物質(zhì)障礙和污染物等，導(dǎo)致的延誤;

　　c)由于政府部門審批遲延而造成延誤;

　　d)法律變更或政府行為或公益性指令造成延誤;

　　e)采購人違約而造成延誤;

　　f)其他非項目公司原因造成的延誤。

　　(2)因工程變更，造成工程費用增減的：

　　a)采購人提出的工程變更;

　　b)項目公司在確保工程質(zhì)量標準的前提下，對在降低項目工程建設(shè)造價、節(jié)省項目用地、加快施工進度、保證工程安全等方面提出的具有顯著效益的合理化工程變更建議，且該等建議須經(jīng)采購人的書面認可及同意。

　　固定總價的方式有利于采購人事先控制工程費用從而框定工程總投資，一般除采購人提出的重大方案變化、施工圖設(shè)計變更外，工程費用總價包死不變。但反過來，固定總價方式不利于風(fēng)險共擔，尤其是初設(shè)概算下浮，由于初步設(shè)計與施工圖設(shè)計的設(shè)計深度不同，必然產(chǎn)生工程量及其費用的差異，社會資本投報的初設(shè)概算下浮具有一定的盲目性;再者，社會資本還要承擔人工、材料、機械的價格風(fēng)險。下浮偏高影響社會資本積極性，下浮偏低則造成采購人支出損失。

　　(二)固定單價

　　1、什么是固定單價?

　　指社會資本根據(jù)采購人提供的工程量清單，投報工程量清單綜合單價。除非另有約定，投報的綜合單價不作調(diào)整。工程竣工后，以工程量及綜合單價計算工程費用。這種工程費用的確定方式的主要特點是量變價不變。

　　2、招標控制價

　　為控制工程費用的總額，采購人在實施招標前會聘請專業(yè)的造價機構(gòu)根據(jù)招標工程量清單、計價定額、工程造價信息等確定一個招標控制價，該招標控制價也會寫入招標文件作為工程費用的最高限價。

　　3、綜合單價的變動約定

　　雖然此種方式為事先確定綜合單價，但為合理分配政府和社會資本方的風(fēng)險，在PPP合同通常會中約定對綜合單價的調(diào)整原則，一般因人工、材料、工程設(shè)備和機械臺班價格波動造成的綜合單價變動約定如下：

　　(1)人工單價發(fā)生變化且符合省級或行業(yè)建設(shè)主管部門發(fā)布的人工費調(diào)整規(guī)定，應(yīng)按省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價管理機構(gòu)發(fā)布的人工費等文件調(diào)整合同價格。

　　(2)材料、工程設(shè)備價格變化的調(diào)整按照采購人在招標文件中所使用的基準價格(該價格原則上應(yīng)當按照省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價管理機構(gòu)發(fā)布的信息價編制)，按以下約定執(zhí)行：

　　a)社會資本所投報的綜合單價低于基準價格的：合同履行期間材料單價漲幅以基準價格為基礎(chǔ)超過一定比例時，或材料單價跌幅以綜合單價為基礎(chǔ)超過一定比例時，其超過部分據(jù)實調(diào)整;

　　b)社會資本所投報的綜合單價高于基準價格的：合同履行期間材料單價跌幅以基準價格為基礎(chǔ)超過一定比例時，或材料單價漲幅以綜合單價為基礎(chǔ)超過一定比例時，其超過部分據(jù)實調(diào)整;

　　c)社會資本所投報的綜合單價等于基準價格的：合同履行期間材料單價漲跌幅以基準價格為基礎(chǔ)超過一定比例時，其超過部分據(jù)實調(diào)整。

　　(3)施工機械臺班單價或施工機械使用費發(fā)生變化超過省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價管理機構(gòu)規(guī)定的范圍時，按規(guī)定調(diào)整合同價格。

　　固定單價的方式最接近項目公司實際的工程費用支出，但在BOT項目中，由于政府需要在項目準備階段完成財政承受能力論證和物有所值評價，因此在編制實施方案時，希望能夠確定項目總投資框定政府每年的財政支出，而在這種情況下，雖然固定單價方式確定的工程費用最接近工程的實際造價支出，但卻相對滯后，且政府需要承擔實際工程量變化以及人工、材料的市場價格波動所帶來的總價不確定性，對政府方來說有一定的風(fēng)險。

　　另外，對于一些特殊或新興工程，如綜合管廊建設(shè)工程，由于缺乏建設(shè)經(jīng)驗的積累，政府方和社會資本方均無法在設(shè)計階段確定綜合單價和工程量，因此難以確定工程費用預(yù)算，針對這類項目，清華大學(xué)王守清教授曾在一次與筆者的敘談中建議可通過選定有代表性的一段工程先行施工并就此結(jié)算審計，以該段工程的工程量和造價預(yù)估整個工程的工程量和造價，也許此種方式將為特殊或新興工程的工程費用估算和確定另辟蹊徑。

　　綜上，BOT項目工程費用的確定方式實質(zhì)上是工程建設(shè)分險的分配問題，一方面要嚴格控制投資金額以盡量減少政府方承擔的風(fēng)險，一方面要保護社會資本響應(yīng)采購的積極性并合理劃定社會資本承擔的風(fēng)險范圍，因此必須根據(jù)項目工程本身的性質(zhì)、特點，項目進展情況、進度安排等綜合考慮并作為項目實施方案中一個非常重要的環(huán)節(jié)予以精心設(shè)計。

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