PPP模式在存量城市道路項目中的應(yīng)用研究 ——以某市市政道路工程為例

發(fā)布日期：2016-04-01來源：現(xiàn)代PPP智庫編輯：宋珍珍

[摘要]

 

　　文/朱蘭俊丹

　　城市道路建設(shè)是我國城市發(fā)展的基礎(chǔ)，由于長期處于政府的壟斷狀態(tài)下，政府意識到必須走公共服務(wù)社會化的道路，將市場化的競爭機(jī)制引入城市道路建設(shè)之中。鑒于城市快速通道作為市政工程類項目，屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有廣泛的使用空間;且目前全國通過PPP方式運(yùn)作的存量道路項目較少，因此，本文以某市市政道路存量項目(下文簡稱“本項目”或“該項目”)為背景案例，分析PPP模式下該項目的運(yùn)作思路和運(yùn)作模式，體現(xiàn)PPP模式在存量市政道路方面的積極影響，發(fā)揮PPP模式在存量道路項目中可復(fù)制的標(biāo)桿效應(yīng)。

　　一、市政道路存量項目背景

　　本項目作為一條快速通道，直接承擔(dān)該市中心區(qū)對外的快速交通疏散功能，緩解城市交通擁堵狀況，滿足城市交通發(fā)展的需要。道路總長約32.5公里，總概算約為 146億元，由該市市建委負(fù)責(zé)組織投資建設(shè)。　　該項目前期由該市財政局、市建委、某建設(shè)公司三方共同簽訂BT建設(shè)合同，以BT融資方式建設(shè)該條快速通道。政府通過分期回購的方式，5年內(nèi)償還BT建設(shè)方的項目建造投入。從權(quán)屬上項目資產(chǎn)屬于政府所有，政府對BT建設(shè)方形成BT債務(wù)，納入政府債務(wù)的范圍內(nèi)。

　　二、市政道路存量項目PPP運(yùn)作意義

　　1、存量項目PPP運(yùn)作有效化解政府債務(wù)

　　通過PPP模式運(yùn)作，政府并不直接擁有項目資產(chǎn)，而是將資產(chǎn)的部分權(quán)益轉(zhuǎn)讓給社會資本，由社會資本向政府提供項目的可用性服務(wù)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，保障市政道路的城市功能穩(wěn)定，政府并不對項目公司形成直接債務(wù)，而是按照政府購買服務(wù)的方式，在PPP項目協(xié)議中約定將購買服務(wù)的費(fèi)用納入財政預(yù)算中。

　　因此，存量項目采用PPP運(yùn)作方式對化解政府債務(wù)具有非常典型的意義。

　　2、提高運(yùn)營維護(hù)服務(wù)能力，優(yōu)化運(yùn)營管理機(jī)制

　　在市政設(shè)施項目的運(yùn)營維護(hù)中引入PPP模式，可實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)運(yùn)作相分離，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)的供給方式，社會資本通過企業(yè)化運(yùn)作，在政府績效考核監(jiān)督下，有助于提高市政設(shè)施的公共服務(wù)效率，有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管機(jī)制。

　　3、降低財政負(fù)擔(dān)，提高政府資金使用效率

　　市政道路存量項目采用PPP模式，將原有BT模式下的支付時間拉長，可以有效降低財政負(fù)擔(dān)，通過撬動社會資本投資，使財政承受能力匹配更多的項目建設(shè)需求，促進(jìn)政府資金使用效率的提高。

　　4、使建設(shè)項目獲得較低成本的資金

　　當(dāng)前國家對PPP模式進(jìn)行大力支持，各金融機(jī)構(gòu)對PPP項目的支持力度都較大。該項目通過PPP運(yùn)作，可以以基準(zhǔn)利率獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款，且周期較長，這是其他建設(shè)模式所不能比擬的融資優(yōu)勢。

　　而該項目BT建設(shè)方實(shí)際的融資成本要高于基準(zhǔn)利率，因此，借助PPP運(yùn)作可以用較低成本的資金置換BT建設(shè)方的高成本資金。

　　5、PPP模式有利于促進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型

　　今年的人大會議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中談及PPP項目時提出，“發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。”

　　2015年國務(wù)院辦公廳聯(lián)合相關(guān)部委出臺國辦發(fā)(2015)42號文，文件放開了國有政府投融資平臺公司參與PPP項目的限制，使PPP社會資本市場更加活躍。

　　本項目積極響應(yīng)國家政策，順應(yīng)PPP發(fā)展思路，允許國有政府平臺公司參與社會資本的競爭，為國有政府平臺公司轉(zhuǎn)型提供了很好的機(jī)會，有助于平臺公司發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，構(gòu)建和優(yōu)化平臺公司的收入機(jī)制，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。

　　三、市政道路存量項目運(yùn)作方式

　　(一)項目運(yùn)作模式

　　結(jié)合項目特征及國家政策，本項目采用在建工程TOT運(yùn)作方式，即“移交-運(yùn)營-移交”模式。通過公開采購社會資本回購項目工程資產(chǎn)，不再占用BT建設(shè)方資金，降低項目整體建設(shè)成本，延長政府付費(fèi)期限，化解政府存量債務(wù)。

　　本項目運(yùn)作中，無須政府對現(xiàn)有道路資產(chǎn)進(jìn)行移交，而是由社會資本直接對BT建設(shè)方進(jìn)行工程回購，BT建設(shè)方將項目移交給社會資本，并由社會資本進(jìn)行道路的管養(yǎng)維護(hù)和道路相關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營。

　　項目公司通過政府支付服務(wù)費(fèi)、經(jīng)營性開發(fā)收入實(shí)現(xiàn)合理的投資回報;經(jīng)營期限結(jié)束后項目公司將全部資產(chǎn)無償移交給政府指定主體。

　　(二)項目實(shí)施思路

　　1、項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及回購

　　由于本項目是市政道路存量項目，項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及回購的主要條件應(yīng)在社會資本采購前與BT建設(shè)方完成主要談判工作，并作為采購文件的組成部分。

　　2、采購社會資本，成立項目公司

　　通過公開采購方式選定社會資本，并出資成立項目公司。由于本項目考慮到融資需求，項目公司的自有資金應(yīng)達(dá)到整個項目投資的20%，項目公司成立后可以根據(jù)融資需要進(jìn)行增資。

　　3、簽訂補(bǔ)充協(xié)議

　　社會資本成立項目公司后，由市政府、BT項目建設(shè)方與項目公司簽訂《項目回購補(bǔ)充協(xié)議》變更工程回購主體，由項目公司融資支付BT建設(shè)方的項目回購款，項目公司通過回購項目取得道路資產(chǎn)。

　　在此融資結(jié)構(gòu)中，原有BT融資債務(wù)由項目公司直接償還，實(shí)現(xiàn)了政府債務(wù)的出表及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時由金融機(jī)構(gòu)向項目公司提供貸款，分批次支付項目工程費(fèi)用。

　　(三)項目收益來源

　　本項目政府購買服務(wù)的支出納入財政預(yù)算，項目公司以政府購買服務(wù)的穩(wěn)定現(xiàn)金流入以及項目運(yùn)營維護(hù)、經(jīng)營性開發(fā)收入作為還款來源。

　　圖1：項目公司回報機(jī)制

　　雖然屬于公益性項目，但本項目仍然存在經(jīng)營性業(yè)務(wù)的發(fā)展空間，可以對道路規(guī)劃建設(shè)的沿線設(shè)施廣告、停車場等服務(wù)性設(shè)施等開發(fā)。

　　(四)關(guān)鍵問題分析

　　1、稅費(fèi)風(fēng)險

　　本項目對存量資產(chǎn)PPP項目未來的稅收政策趨勢進(jìn)行了分析，考慮到目前財政部和國家稅務(wù)總局并未就PPP項目出臺專門的稅收政策，但是財政部在《政府和社會資本合作項目會計核算案例》(PPP叢書/財政部政府和社會資本合作中心出版)中提出，PPP項目公司取得政府購買服務(wù)款項，可固定收益部分即本項目可用性服務(wù)費(fèi)可按照金融資產(chǎn)的利息收入繳納營業(yè)稅，即可實(shí)現(xiàn)項目公司購買服務(wù)收入差額納稅，稅率約為5.6%。若財政部未來牽頭出臺PPP相關(guān)稅收辦法，則很可能按差額繳納5.6%安排。

　　因此，在營改增或者出臺新的PPP稅收政策的情況下，項目公司營業(yè)收入納稅額約為政府購買服務(wù)和項目公司回購?fù)顿Y差額的5%-6%。

　　2、道路資產(chǎn)回購

　　本項目由項目公司通過PPP貸款置換政府BT債務(wù)，BT回購時采用一次回購多次支付的方式。回購的事宜由政府(市財政局、市建委和市審計局等部門)負(fù)責(zé)與BT建設(shè)方談判確定，作為項目社會資本采購的條件。

　　3、項目資產(chǎn)移交

　　項目公司運(yùn)維范圍內(nèi)資產(chǎn)的維護(hù)移交由原資產(chǎn)建設(shè)單位向項目公司移交，移交時移交單位應(yīng)提供完整的竣工驗收資料。同時，項目公司有權(quán)參照國家相關(guān)驗收標(biāo)準(zhǔn)對資產(chǎn)進(jìn)行檢查檢測，項目資產(chǎn)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，在原建設(shè)單位修復(fù)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)前，項目公司有權(quán)拒絕接受移交。

　　四、總結(jié)

　　結(jié)合具體案例分析，在PPP模式下，通過變更BT回購主體，將原有BT融資債務(wù)由項目公司直接償還，盤活存量資產(chǎn)，緩解政府財政壓力;借助引入專業(yè)運(yùn)營主體，合理化解傳統(tǒng)政府服務(wù)供應(yīng)過程中的風(fēng)險承擔(dān)水平;優(yōu)化運(yùn)營管理結(jié)構(gòu)，推動城市道路運(yùn)維能力與效率提升;優(yōu)化政府監(jiān)管方式，注重經(jīng)濟(jì)效益社會效益相統(tǒng)一。

　　由此可見，快速通道在建工程領(lǐng)域PPP運(yùn)作方式具有較強(qiáng)的示范性、創(chuàng)新性和可推廣性。

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