新建PPP項(xiàng)目審批制度實(shí)務(wù)探討

發(fā)布日期：2016-04-05來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院 趙陽光

　　根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，項(xiàng)目審批制度主要有審批制、核準(zhǔn)制和備案制。審批制應(yīng)用于政府投資項(xiàng)目，核準(zhǔn)制應(yīng)用于企業(yè)投資的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，備案制應(yīng)用于企業(yè)投資的其他項(xiàng)目。由于PPP模式是政府和社會資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的全生命周期合作，在投資主體、資金來源、項(xiàng)目類型上存在混合性、復(fù)雜性和特殊性，導(dǎo)致各地在管理PPP項(xiàng)目投資時(shí)產(chǎn)生了諸多困惑。

　　目前，實(shí)踐中對于新建PPP項(xiàng)目審批制度的理解主要有兩種。一種是按是否有社會資本，如有社會資本就走核準(zhǔn)或備案;另一種是按是否有政府投資，如有政府投資則一律審批。

　　上述兩種理解在理論上都具有一定合理性，在實(shí)踐中也具有簡便性。但筆者認(rèn)為，從實(shí)踐的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，對新建PPP項(xiàng)目類型進(jìn)行細(xì)化，明確不同情況下適用的不同制度，以保證行為的合法性和合理性。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號，以下簡稱《投資改革決定》)規(guī)定，“對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制……”實(shí)施核準(zhǔn)制的項(xiàng)目類型主要依據(jù)為2014年的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(以下簡稱《核準(zhǔn)目錄》)。《投資改革決定》下文又對政府投資做出了界定：“政府投資資金按項(xiàng)目安排，根據(jù)資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。”

　　因此可以確定，如PPP項(xiàng)目中有政府的資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息，則屬于政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行審批制;如PPP項(xiàng)目為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并由社會資本自籌自建，不涉及財(cái)政資金的使用，則應(yīng)根據(jù)《核準(zhǔn)目錄》及相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步確定適用核準(zhǔn)制還是備案制。這里存在的難點(diǎn)在于，對于不涉及政府資本金注入、付費(fèi)機(jī)制為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的新建PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)如何定性。筆者認(rèn)為，按照十八屆三中全會的精神，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步簡政放權(quán)，推動國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。因此，由項(xiàng)目公司完成的融資、建設(shè)、運(yùn)營行為應(yīng)定性為企業(yè)自主投資行為，而非政府投資行為，若項(xiàng)目資本金中無政府或政府代表出資，即使涉及到財(cái)政資金的支付行為，也不應(yīng)當(dāng)適用審批制，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的公益性、重要性以及相關(guān)法律法規(guī)確定適用核準(zhǔn)制或備案制。雖然審批制下涉及政府投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的項(xiàng)目有一道“資金申請報(bào)告”的審批和把關(guān)，但目前財(cái)政部針對涉及財(cái)政承諾的PPP項(xiàng)目已經(jīng)設(shè)計(jì)了財(cái)政承受能力評價(jià)，能夠充分、科學(xué)及合理地評估財(cái)政的可持續(xù)性。

　　圖1 新建PPP項(xiàng)目審批制度

　　審批制下涉及的審批文件主要有：項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告。《決定》規(guī)定，“對于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作;采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報(bào)告。”因此，采取股權(quán)合作形式的新建PPP項(xiàng)目，僅需審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告。核準(zhǔn)制下，項(xiàng)目公司僅需向政府提交項(xiàng)目申請報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。備案制下，項(xiàng)目公司依據(jù)省級人民政府的相關(guān)規(guī)定向當(dāng)?shù)氐牡胤秸顿Y主管部門備案。

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