PPP項目用地不同獲取方式分析

發布日期：2016-05-05來源：湖南PPP中心 PPP產業大講堂編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP項目用地可以通過無償方式或有償方式取得，無償方式為主要為劃撥，有償方式主要為出讓、出租以及國有土地使用權作價出資入股，其中，出讓方式又包括招拍掛及協議出讓。本文擬對實踐中最常見的PPP項目用地獲取方式作一分析，以供項目實踐參考。

　　1劃撥用地的范圍

　　根據2001年《劃撥用地目錄》的規定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，應當以有償方式提供土地使用權。同一地塊有兩個或兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門，應當采取招標、拍賣或掛牌方式出讓。

　　根據《土地管理法》關于建設用地使用權的取得方式的規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得;但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：

　　1.國家機關用地和軍事用地;

　　2.城市基礎設施用地和公益事業用地;

　　3.國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地;

　　4.法律、行政法規規定的其他用地。

　　2招拍掛出讓土地的范圍

　　根據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》(試行)，招標拍賣掛牌出讓土地使用權的范圍：

　　供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以及有競爭要求的工業用地;

　　其他土地供地計劃公布后同一宗地上有兩個或者兩個以上意向用地者的;

　　劃撥土地使用權改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的;

　　劃撥土地使用權轉讓，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的;

　　出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的。

　　3協議出讓土地的范圍

　　根據《協議出讓國有土地使用權規范(試行)》，協議出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓外，方可采取協議方式，主要包括以下情況：

　　供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的;

　　原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外;

　　劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外;

　　出讓土地使用權人申請續期，經審查準予續期的，可以采用協議方式;

　　法律、法規、行政規定明確可以協議出讓的其他情形。

　　在PPP項目土地獲取的實際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》的“城市基礎設施用地和公益事業用地”，則經建設單位提出申請，經有批準權的人民政府批準，可以劃撥方式提供土地使用權;如果是經營性用地，則根據《物權法》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的規定，一般通過招標、拍賣或者掛牌方式出讓取得;如采取協議出讓的，則需符合《協議出讓國有土地使用權規定》。

　　針對經營性的PPP項目，若依照目前的土地制度，極有可能出現政府一方面通過招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式選擇PPP項目社會投資人，另一方面又不得不通過招拍掛公開方式出讓PPP項目用地，從而造成社會投資人雖中標PPP項目卻無法獲得所需的土地使用權的情況發生。這種沖突在軌道交通和沿線土地綜合一體開發的PPP項目中表現尤為明顯。

　　在現行法律規定下，通常是按照協議出讓土地的方式操作，以保證項目公司能順利獲取土地，否則不能保證項目公司一定能獲得項目用地，且招拍掛制度會使得相應的土地使用權的獲取成本增加，由此抬高政府購買服務的成本，或者第三方付費的成本，這需要例外的約定，以保證PPP項目投資人或其設立的項目公司按照雙方事先約定的金額獲取相應的項目土地使用權。

　　作價出資是解決PPP項目經營性土地配置的一個可能選項。在近期國務院辦公廳及財政部的文件里，地方政府以土地進行作價出資，為地方政府向PPP項目配置土地找到了合適的路徑。

　　國辦發[2015]42號文件規定，多種方式保障項目用地：以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。財政部《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》(財綜[2015]15號)提出，政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經營期間收益分享，但擁有對資產的處置收益權。

　　前述規定明確了政府可以以作價出資的方式將土地資源注入SPV。如果此規定能夠適于公共租賃住房以外的其他PPP項目，且能夠明確像公共租賃住房領域一樣，政府出資不參與項目經營期間的收益分享，僅保留對資產的處置收益權，則可順利實現政府為PPP項目配置土地，提高項目自身運營能力的政策目標。

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