市政府能否將土地出讓收益優(yōu)先用于支付PPP項目公司的收益？

發(fā)布日期：2016-05-10來源：PPP法律原創(chuàng)編輯：宋珍珍

[摘要]

文/蘭天律師

　　1、土地出讓收益權不是物權，不屬于權利質押的法定范疇

　　土地出讓收益權，目前法律沒有權威、統(tǒng)一定義，按照字面理解，應當是指政府土地管理機構將國有土地使用權出讓給土地使用人而獲得收益的權利。

　　如將土地出讓收益權優(yōu)先用于支付PPP項目公司的收益，則形成了政府土地管理機構對PPP項目公司收益優(yōu)先支付的權利質押。

　　但是，《物權法》第223條是這樣規(guī)定的：

　　【可以出質的權利范圍】債務人或者第三人有權處分以下權利可以出質：

　　(一)匯票、支票、本票;

　　(二)債券、存款單;

　　(三)倉單、提單;

　　(四)可以轉讓的基金份額、股權;

　　(五)可以轉讓的注冊商標專用權、專利權、著作權等知識產權中的財產權;

　　(六)應收賬款;

　　(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以處置的其他財產權利。

　　《擔保法》第75條也有類似規(guī)定;《最高院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第97條規(guī)定：以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照《擔保法》第75條第(四)款的規(guī)定處理。在有關《物權法》的公開出版物中，公路、橋梁等收費權歸入應收賬款的范疇中。

　　從以上規(guī)定可見：土地出讓收益權既不屬于《物權法》中可以質押的權利，也不屬于《擔保法》中可以質押的權利，又不是最高院相關司法解釋中可質押的權利。

　　土地出讓收益權不屬于物權，不屬于法定權利質押的范疇。它是某些地方政府為了吸引社會資本投資而擅自創(chuàng)設的一種可期待的權利。

　　2、土地出讓收益權無法滿足物權公示原則

　　《物權法》第224條規(guī)定：以匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自權利憑證交付質權人時設立;沒有權利憑證的，質權自有關部門辦理出質登記時設立。

　　第226條規(guī)定：以基金份額、股權出質的，當事人應當訂立書面合同。以基金份額、證券登記結算機構登記的股權出質的，質權自證券登記結算機構辦理出質登記時設立;以其他股權出質的，質權自工商行政管理部門辦理出質登記時設立。

　　第227條規(guī)定：以注冊商標專用權、專利權、著作權等知識產權中的財產權出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自有關主管部門辦理出質登記時設立。

　　第228條規(guī)定：以應收賬款出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立。

　　但無論以何種權利質押，均須將權利憑證交付質權人，或自有關部門辦理出質登記時設立，而土地出讓收益權既不可能由政府土地管理機構向PPP項目公司移交權利憑證，也無法到相關部門辦理出質登記，往往由政府與社會資本雙方簽訂《權利質押擔保合同》進行約定，其權利的設立無法滿足物權公示原則。

　　3、項目公司無法實現(xiàn)對土地出讓收益權的處置權

　　根據上述法律規(guī)定，相關權利質押后，質權人基于質權憑證的掌握或質權的登記，均可依照相關法律規(guī)定受償質權兌現(xiàn)、轉讓應得的價款。而土地出讓行為本身是一種政府的行政行為，土地出讓收益權是依附于行政行為的政府收益權，是不可轉讓的，不存在轉讓土地出讓收益權所得價款向質權人即PPP 項目公司提前清償的可能。

　　4、土地出讓收益的收支規(guī)定嚴格，地方政府無優(yōu)先可言

　　《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)規(guī)定：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

　　地方政府應該嚴格遵守上述規(guī)定，對土地出讓收入也應當按照上述規(guī)定的方式、流程、目的使用，對于支付PPP項目公司的收益，并沒有優(yōu)先權。

　　結語

　　所以，土地出讓收益權并非現(xiàn)行法律規(guī)定的物權種類，更不屬權利質押的法定范疇，是地方政府為了吸引社會資本投資而擅自創(chuàng)設的一種可期待權利。目前，司法部門是否認定土地出讓收益權等同公路、橋梁收費權的應收賬款權，基于物權法定原則和以上法律規(guī)定的限制，可能性極其有限。社會資本在投資PPP項目時，針對土地出讓收益權問題應當咨詢專業(yè)律師。

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