當土地整治遇上PPP，看上海怎么做？

發布日期：2016-05-27來源：中國土地編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/顧守柏 劉偉

　　先科普一下PPP。

　　PPP(Public-Private-Partnership) 是指政府與社會資本之間，為了合作建設城市基礎設施項目或者為了提供某種公共物品和服務，雙方共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后將公共服務項目移交給政府的建設模式。

　　這種模式成為目前社會資本參與基礎設施建設的重要投融資方式，它具有三大特征：伙伴關系、利益共享、風險共擔。

　　在土地整治中，能有效運用PPP模式來解決資金難題嗎?上海市已經開始了探索。

　　目前，上海創新性地以郊野單元規劃為規劃引領載體，以土地綜合整治為策略實施平臺，推進新型城鎮化工作。但在土地整治中，卻遭遇了資金難題。

　　土地整治遭遇資金難題

　　2013年以來，上海已先期在松江區新浜鎮等郊野單元規劃開展試點。據已批復的郊野單元規劃測算，郊野單元規劃中城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃對資金的測算需求達500億元。

　　按照傳統經驗，土地整治資金主要來源于新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等財政資金，集中建設區外低效建設用地的搬遷補償則多來源于區鎮自籌，最終也多數來源于財政收入。

　　資金來源單一，財政資金占比較高，成為土地整治面臨的最大的資金難題。一些地方就出現過擬實施的土地整治項目因區縣配套的搬遷補償資金難以得到落實而擱淺的情況。

　　財政資金占比較高，還帶來土地整治資金效率不高，投入與產出不對等，資金分散和效率低下等難題。

　　也就是說，受財政收入和地方債務收緊限制，僅靠地方財力和傳統發債已不能滿足郊野單元土地整治的需要。合理引入PPP模式，能夠有效解決這個問題。

　　土地整治引入PPP，四大問題要厘清

　　在土地綜合整治領域引入PPP模式時，該注意哪些問題呢?

　　模式適用性

　　PPP 模式有多種合作形式，但并非所有的項目都適用PPP模式。根據國內外成功案例分析。

　　PPP模式適用于兩種項目：

　　1.“誰使用誰付費”具有收益性的公共產品，如高速公路、水廠、供電等直接產生收益的項目。

　　2.規模較大、周期較長、行業變化速度緩慢的項目。

　　從收益性、規模性、周期和穩定性來說，上海以郊野單元規劃為載體、以土地綜合整治為平臺推進新型城鎮化過程中，采取PPP模式引入社會資本具有可行性。

　　合作伙伴的選擇

　　選擇合適的社會資本是PPP模式的首要環節。

　　社會資本首先應該擁有強大的資金實力，其次是具有較高的專業管理水平。

　　PPP項目成功的關鍵在于運營商和服務商的選擇，能夠有經驗豐富的專業人士參與項目評估，以此作為項目成功的保障。

　　最后還得確保社會資本與政府的理念一致，確保其不是追求短期超額利潤而是追求長期穩定回報。

　　項目定價

　　對社會資本收益空間予以合理確定，避免項目暴利或虧損。

　　通過實行項目的政府補貼動態調整機制，在社會資本收益空間過高情況下協商下調收益，價格偏低情況下通過增加補貼來保障社會資本不暴利或虧損，長期穩定的收益空間讓社會資本有利可圖，可保障PPP模式的穩定性。

　　財政風險防范

　　某種程度而言，PPP模式只是將政府要在郊野單元規劃實施過程中的先期支付資金轉化為長期的財政支出，故而政府仍然具有一定的財政風險，在采用PPP模式時要結合財政狀況量力而行。

　　土地整治引入PPP，兩條路徑可嘗試

　　按照“政府—社會”資本責任劃分、風險分擔和利益分配原則，可將PPP模式分為私有化類、特許經營類和外包類。其中，私有化類政府只作為監管者，不參與投資，社會資本負責承擔全部投資和風險，并通過收費獲取收益。

　　根據上海推進郊野單元土地綜合整治的實際，相關部門設計了兩條可參考的實施路徑：

　　① 特種經營類PPP模式：以一定期限內新增土地出讓收益和新增稅收分成作為收益回報的特許經營權。

　　該模式下的實施策略為：

　　城鄉聯動捆綁開發，將土地綜合整治與類集建區(集建區)聯動捆綁開發，將土地整治過程中的低效工業搬遷成本和農地整治成本分攤到類集建區(集建區)經營性項目中，并通過土地整治改善生態環境，提升經營性項目效益。通過土地整治與經營性項目的整體開發，以實現長期效益與短期效益的結合。

　　具體來說：

　　政府通過公開招標等方式確定項目運營合法投資主體。

　　兩者協商明確政府與社會資本雙方的權利和義務，政府提供土地和政策資源，社會投資主體負責項目的整體策劃、規劃以及投資運營。

　　雙方明確共同的發展目標和利益分配機制。

　　引入PPP模式推進新型城鎮化的基本目標，一是合理歸并農戶，促進居住的城鎮化;二是促進產業調整，實現減量化目標，促進郊區產業轉型;三是配套基礎設施和生態景觀，推動公共服務均等化水平和生態文明建設。

　　在利益共享方面，項目土地出讓收益扣除項目成本、政府提留的基金稅費后的溢價部分由政府和投資主體按照股權比例分成。政府除了獲得土地溢價收益外，還為城市導入了新興產業，增加了就業崗位和長期的稅源，改善了城市形象。投資主體通過這個過程獲得土地開發收益的分成，實現投資回報。

　　建立完善的風險共擔機制。

　　1 雙方協議以區級政府名義簽訂，為投資主體避免政策和政府換屆風險。

　　2 是通過建設運營與土地開發特許授權，實現土地未來預期收益與類集建區、集建區外建設用地減量化的捆綁。

　　② 外包類信托PPP模式：政府作為投資者將一定區域內新型城鎮化建設內容委托第三方信托機構代為管理，由第三方信托機構尋找追求長期穩定回報的投資者提供資金，以及提供信托產品運營商，產生收益。

　　該模式下的實施策略為：

　　建立郊野土地整治資金池，滾動開發。根據郊野土地整治項目的成熟程度建立合理開發時序，將區位條件好的類集建區地塊優先開發，快速回籠資金，并作為其他郊野單元土地綜合整治項目的啟動資金，從而通過較小的資金投入撬動郊野單元地區的滾動開發建設。

　　具體來說：

　　確定信托財產。

　　在郊野單元規劃和土地整治的背景下，可以進行信托的財產主要有：

　　1 拆遷后新增的類集建區土地開發利用等經營權;

　　2 整治后農用地的土地承包經營權;

　　3 自愿歸并的農戶安置房用地的開發經營權和安置房用地多出的商鋪、商品房等的所有權。

　　在土地經營權信托部分，政府需要搭建流轉平臺，統一承接農民的流轉土地，再由政府統一與信托公司洽商，進行信托財產委托，這樣農戶和信托公司均只須與政府打交道，公司能獲得較長承租權的流轉土地，放心投資和經營，農戶也不用擔風險，放心開展土地信托流轉。

　　政府與信托公司協商，確定信托主體。

　　由政府與信托公司簽訂信托框架協議，將信托財產的所有權或經營權委托給信托公司，并協商信托收益回報率。其中農戶將土地承包經營權信托后，可獲得農地規模化、現代化經營所取得的土地流轉增值收益。

　　信托公司設計相關的理財產品，向一些有意做長期投資的投資方進行融資，并選擇信托產品的服務商和項目運營商。

　　在類集建區開發和安置房建設部分，以土地招商進行特色優勢產業建設，把土地信托與農村的產業轉型發展和現代化農業發展有機結合起來。

　　作者說

　　在郊野單元土地綜合整治中引入社會資金可為土地整治規劃、郊野單元規劃的落地提供切實有力的保障，且推進PPP模式有利于提高效率，化當前的被動實施為主動實施，在理論上和實踐上都有較大的現實意義。

　　但由于PPP模式對土地整治領域來說較為新穎，還需要在實際操作過程中根據項目區來不斷深化完善操作路徑。

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