PPP項目的基金模式項目操作全程指引（上）

發(fā)布日期：2016-07-13來源：大岳咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　1.做好項目前期論證。

　　開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

　　城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

　　2.通過競爭機制選擇合作伙伴。

　　城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

　　3.簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

　　4.籌組項目公司。

　　中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

　　(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

　　二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

　　三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

　　四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應(yīng)注意及時規(guī)避。

　　1.做好項目前期論證。

　　開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

　　城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

　　2.通過競爭機制選擇合作伙伴。

　　城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

　　3.簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

　　4.籌組項目公司。

　　中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

　　(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

　　二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

　　三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

　　四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應(yīng)注意及時規(guī)避。

　　(五)實行分類指導，完善服務(wù)標準體系。

　　根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。

　　(六)試點先行，逐步規(guī)范。

　　優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

　　(七)建立信用評級和黑名單制度。

　　各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

　　三.PPP項目的融資方式

　　PPP項目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長，通常會借用一些金融工具，保證項目的順利實施。例如：銀團貸款，融資租賃，工程保理貿(mào)易融資，資產(chǎn)證券化，基金等進行一系列結(jié)構(gòu)化安排。

　　(一)銀團貸款

　　全球PPP項目融資最常用的融資工具，它是PPP項目公司通過向一家或幾家銀行金融機構(gòu)發(fā)出委托函，通過銀行間市場按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團。銀團貸款是項目融資中分散風險最有效的方法，同時，也是保證PPP項目融資順利實施，保護投資者利益最好的模式。

　　(二)融資租賃

　　集融資與融物、貿(mào)易與技術(shù)更新于一體的新型金融產(chǎn)業(yè)。由于其融資與融物相結(jié)合的特點，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業(yè)資信和擔保的要求不高，所以非常適合中小企業(yè)融資。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財務(wù)報表的負債項目中，不影響企業(yè)的資信狀況。

　　(三)工程保理

　　工程保理又稱托收保付，PPP項目建設(shè)和運營中，銷售方將其現(xiàn)在或?qū)淼幕谄渑c買方訂立的貨物銷售/服務(wù)合同所產(chǎn)生的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給保理商(提供保理服務(wù)的金融機構(gòu))，由保理商向其提供資金融通、進口商資信評估、銷售賬戶管理、信用風險擔保、賬款催收等一系列服務(wù)的綜合金融服務(wù)方式。它是國際貿(mào)易中以托收、賒賬方式結(jié)算貨款時，銷售方為了避免收匯風險而采用的一種請求第三者(保理商)承擔風險責任的做法。

　　(四)資產(chǎn)證券化

　　將缺乏流動性、但具有可預期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產(chǎn)的流動性。資產(chǎn)證券化在一些國家運用非常普遍。目前美國一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車貸款是靠發(fā)行資產(chǎn)證券提供的。資產(chǎn)證券化是通過在資本市場和貨幣市場發(fā)行證券籌資的一種直接融資方式。

　　(五)PPP基金

　　《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)中明確提出：“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道”。PPP項目私募基金得到政策的支持，這與PPP項目自身的特點關(guān)系密切，PPP項目的各主體之間的關(guān)系復雜，投資規(guī)模大回收時間長，因此PPP項目需要較為靈活的融資方式。

　　2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知(國辦發(fā)〔2015〕42號)，特別指出中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

　　銀行、信托等傳統(tǒng)融資方式對擔保條件要求嚴格，由于項目涉及建設(shè)、運營及移交等多個環(huán)節(jié)，法律關(guān)系不明確，不能夠滿足銀行所要求的質(zhì)押物權(quán)屬關(guān)系要明確。并且在實際操作中，銀行還要求補充性的擔保措施和更多的限定性條件，還會收取高額的服務(wù)費用，這樣使很多很好的項目無法獲得貸款。通過設(shè)立PPP基金，運用規(guī)模化及專業(yè)化的運營方式降低融資成本，可以避免傳統(tǒng)融資方式的瓶頸。

　　四.PPP基金的投資方式

　　(一)直接投資PPP項目

　　直接投資PPP項目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫(yī)療設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。這些項目都是具有長期穩(wěn)定需求的項目，并且長期合同關(guān)系明確、投資規(guī)模需求大，市場化程度高。

　　(二)投資于PPP項目的運營公司

　　投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權(quán)進行投資，整體投資風險較高，回報率較高。為了分散風險可以一次性投資多個項目。

　　五.PPP基金管理

　　PPP 基金管理分為參與項目運營管理及不參與項目運營管理，基金參與管理，主要因為PPP項目運作復雜，專業(yè)性強而且行業(yè)集中度高，基金公司在其中進行運作與協(xié)調(diào)。除此之外，專業(yè)基金公司擅長于做財務(wù)測算，符合了PPP項目對財務(wù)測算的高要求。基金公司還通過顧問服務(wù)的方式對項目投資后進行支持。對于是否參與基金管理，主要取決于以下幾個因素：基金投資占PPP項目投資的比例;項目運營結(jié)果與預測之間的偏離;項目收益的分配方式與順序以及項目運作的規(guī)范性等。

　　六.PPP基金的運作

　　(一)PPP基金的作用

　　通過撬動資源和運用專業(yè)技能，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標成本，大量投資，PPP交易的零散性及項目準備時間長的影響。除此之外，PPP基金承擔中介的角色，代表潛在投資者，提供技術(shù)團隊進行項目分類和考察，實現(xiàn)投資者之間成本共擔，相對單獨投資，降低投資成本，培養(yǎng)關(guān)系和市場認知，根據(jù)投資者確立的標準開發(fā)項目投資組合。PPP股權(quán)投資模式，降低地方政府財政壓力、加快城市建設(shè)步伐、保障城市規(guī)劃實施的整體性，同時有助于提高項目運營效率，降低運營成本。

　　(二)PPP 模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運作方式

　　PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設(shè)計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營期。

　　1.PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的主要模式

　　在各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同而分成三種模式。

　　模式一：由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP 優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導的。例如：2015 年2 月興業(yè)基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作框架協(xié)議，基金總規(guī)模達100 億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP 模式，由興業(yè)基金全資子公司興業(yè)財富資產(chǎn)管理有限公司通過設(shè)立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業(yè)廈門城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金”有限合伙企業(yè)。興業(yè)財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

　　模式二：有建設(shè)運營能力的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實業(yè)資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。例如：某建設(shè)開發(fā)公司與某銀行系基金公司合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔任GP，某銀行系基金公司作為LP 優(yōu)先A，地方政府指定的國企為LP 優(yōu)先B，該建設(shè)開發(fā)公司還可以擔任LP劣后級，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。項目公司與業(yè)主方(政府)簽訂相應(yīng)的財政補貼協(xié)議，對項目的回報模式進行約定，業(yè)主方根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項并提供擔保措施。這類有運營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產(chǎn)業(yè)投資基金參與基建項目，若企業(yè)出資10%，可以放大9 倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP 的成本后，放大杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包的利潤，也能實現(xiàn)在營業(yè)收入一定的情況下提高凈資產(chǎn)收益率。

　　模式三：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構(gòu)還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000 億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資產(chǎn)業(yè)投資基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。

　　2.產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的還款來源

　　準經(jīng)營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益。

　　經(jīng)營性項目：經(jīng)營性項目的收入完全來源于項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經(jīng)營協(xié)議約定質(zhì)量基礎(chǔ)上，通過提升效率、節(jié)約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務(wù)的使用者付費，供電、供水等一般屬于此類項目。

　　公益性項目：市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源于政府的資產(chǎn)服務(wù)購買收入，如需要政府支付服務(wù)費用或購買資產(chǎn)。

　　3.PPP模式下產(chǎn)業(yè)投資基金的退出方式

　　資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實現(xiàn)投資的退出。

　　股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后，由政府、開發(fā)運營公司進行股權(quán)回購;或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開發(fā)運營公司或其它投資者。

　　項目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后，通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當獲取的股權(quán)收益，實現(xiàn)投資的退出。

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