養老產業PPP模式操作要點

發布日期：2016-10-10來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　與基礎設施項目相比，養老項目具有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎設施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養老項目存在一定難度。

　　養老領域引入PPP 模式，與基礎設施建設等領域相比面臨的主要難題有哪些?需要厘清的幾種模式類型是什么?設計要點是什么?應該做些怎樣的準備?

　　一、養老項目引入PPP模式切入點難找

　　作為一種融資手段，PPP模式在我國基礎設施建設領域運作項目相對較多，主要涉及市政交通、生態環保、能源設施、環境整治等多方面。經過多年的實踐，形成了幾種比較固定和成熟的模式，如BOT、TOT、ROT(釋義見下)等。與基礎設施建設領域相比，養老項目引入PPP模式，情況相對復雜，項目切入點難找。

　　而且，養老PPP模式與基礎設施建設項目也有所差別，養老設施的形態更為多樣化。一方面，養老方式包括居家養老、社區養老和機構養老。社區養老機構包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機構養老又包括老人院、老人福利院、老人醫院等，形態非常多樣化。

　　另一方面，就養老項目的合作模式而言，根據目前政府相關文件，包括公建民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式，與現已出臺的PPP系列文件中推薦的PPP具體模式，在概念體系上存在著較大差異。如何從這些復雜多樣的設施形態和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點，就成了養老項目實施PPP模式的難點之一。

　　二、PPP模式不是政府“甩包袱”的良方

　　對于PPP模式而言，2014年是個特殊年份。2014年10月，李克強總理主持召開國務院常務第66次會議，明確提出“積極推廣PPP模式”。隨后，財政部、發改委相繼出臺配套政策法規文件和試點項目，PPP模式全面升溫并被引入社會建設與治理的各個領域。

　　從PPP模式鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務，減輕政府公共財政舉債壓力來看，PPP模式是否意味著地方政府可以將融資難和債務問題寄托于此?對此，財政部金融司司長孫曉霞公開表示：“地方政府在運用PPP開展項目建設時，不能簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次‘甩包袱’，搞‘新瓶裝舊酒’，而是要以此為契機，切實轉變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環境上，把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上。”

　　PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉變。國務院發展研究中心產業經濟研究部主任錢平凡指出：“從過去的政府深度參與項目，到放手市場，競爭機制可以更好地發揮作用。政府要適應角色轉變，避免過于強勢而擋住民間資本的進入。”

　　三、PPP項目需要更深入的“契約精神”

　　開展PPP項目，不但在觀念上要正確對待，更為復雜的是項目簽約后，在項目管理規范上涉及的方方面面：其中包括從項目儲備、項目遴選、伙伴選擇到合同管理、績效評價、退出機制等幾個方面的管理規范，而這是決定一個PPP項目能否成功的關鍵。在思考如何運用PPP模式時，對于政府和企業雙方來講，都意味著新的挑戰和更深入的“契約精神”，只能摸索前進。

　　與PPP模式呼聲日高的現實相比，PPP法律、法規并沒有做好準備，這也成為國內PPP項目運作面臨的一項挑戰。比如對于“特許經營項目”，這類項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關部門及一些中介機構都有關聯，需要政府長期穩定可預期的合作和支持機制。政府的誠信履約，對于保障投資者權益、穩定特許經營的預期、持續保障公用產品和公用服務供給十分關鍵，這都需要依靠法治手段，貫穿法治精神。

　　對此，中國著名的PPP智庫機構大岳咨詢有限公司總經理兼大岳研究院院長金永祥曾表示：“PPP項目規范性是第一位的，法律的完善是一個漫長的過程。當前最重要的是從現有幾千個PPP項目中尋找營養，我們做PPP不能一直停留在小學階段。”地方政府需要將工作重心從具體的項目運作，轉到強調規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境營造等方面上來。

　　四、關于BOT、BOO、TOT、ROT 幾種模式類型

　　PPP 模式此前在項目建設實踐中，形成了BOT、BOO、TOT、ROT 等幾種常見的模式類型，在此分別介紹其做法加以厘清。

　　B O T(Build - Operate - Transfer)即建設- 經營- 轉讓。是社會資本參與項目建設，向社會提供公共服務的一種方式，一般稱之為“特許權”，政府部門就某個項目與社會資本簽訂特許權協議，授予簽約方承擔該項目的投融資、建設和維護，在協議規定的特許期限內，許可其通過向用戶收取費用或出售產品以回收投資并賺取利潤。政府對此有監督權、調控權，特許期滿，簽約方將項目設施無償或有償移交給政府部門。

　　BOO(Build- Own- Operate)即建設- 擁有- 經營，承包商根據政府賦予的特許權，建設并經營某項產業項目，但并不將此項目移交給公共部門。BOO 模式的優勢在于，政府部門既節省了大量財力、物力和人力，而企業也可以從項目承建和維護中得到相應的回報。

　　T O T(Transfer - Operate -Transfer)即移交- 經營- 移交。通常是指政府部門或國有企業將建設好的項目一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理;投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。

　　ROT(Renovate-Operate-Transfer)即重整- 經營- 移交模式，是指特許經營者在獲得特許經營權的基礎上，對過時、陳舊的基礎設施項目的設施、設備進行改造更新，在此基礎上由特許經菅者經營約定年限后再轉讓給政府。ROT 與TOT 的主要區別是特許經營項目是否需要修復更新。

　　五、養老產業引入PPP模式設計要點

　　1.設計合適的衡量指標，有效監控

　　養老項目的實施以軟性服務為主，缺乏有效的衡量指標，監管難度更大。對于基礎設施項目來講，針對設施的建設和運營通常都可以依據相關規范，制定一些硬性指標來衡量，如水廠的日供水能力、供水水質標準，軌道交通的運輸承載能力、發車間隔，也便于監管。而養老項目提供的主要是軟性服務，應根據老人的健康狀況，分為不同的服務項目和服務等級，并制定相應的服務標準。但目前的現狀是，養老標準規范偏重于硬件設施，軟件服務標準相對滯后，很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量，監管起來難度較大，對實施PPP模式造成一定障礙。

　　2.根據項目產生與收費機制不同來設計

　　通常情況下，在城市規劃的編制過程中，就會根據該地區人口、區位等因素確定相應的基礎設施項目，如道路、橋梁、水廠、電廠等，而這些基礎設施的位置、規模、建設的時間節點等條件也是基本確定的，因此，政府通常會根據實際需要來發起基礎設施PPP項目。

　　而對養老項目來說，相當部分都是在城市發展、舊城改造等過程中自然產生的需求，政府在這方面缺少相應的規劃，而項目通常是也由社會投資人根據市場需求發起，政府主要采取后置審批與行業監管的管理方式，難以像對基礎設施項目那樣對于養老項目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進養老項目PPP方面比較謹慎。

　　養老項目收費機制比較復雜，價格彈性更大。經營性基礎設施項目，如水廠、地鐵，通常會有一個相對確定的價格標準和調價方式;而養老項目則不然，在同一個養老機構中，由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常較大，同時又可以采取不同的收費方式，如月付制、年付制或者會員制。不同的收費標準和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養老項目設計初期就需要考慮不同的收費標準和收費方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設計的難度。

　　針對上述情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來的利好順利接入養老產業，既達到緩解公共財政壓力的目的，又能給社會投資人開拓出一個新的投資領域?

　　3.政府應設計出切實可行的合作模式

　　養老項目可以由政府發起，也可以由市場發起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補貼就可以了;而前者，需要政府的投入，如何針對這類項目設計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題。

　　對有效緩解政府財政壓力的養老項目采取BOT、BOO等模式。在鼓勵社會力量進入養老服務業的相關政策文件中，明確提出的適用于養老項目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式，主要是著力于運營階段，解決公辦養老項目供給能力不足、運營服務水平低下的問題。

　　采用適用于新建基礎設施的BOT、BOO等模式建設養老設施。但由于養老項目的公益性，又是面向老人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養老服務收回投資，經濟上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補貼。如以優惠價格提供場地或土地，在運營階段按照床位給予補貼等。

　　采用“建設-維護-移交(BOT)+委托運營”的模式，對政府規劃、投資的項目，如何通過與投資人的合作，降低當期政府投入、緩解財政壓力，筆者認為可以借鑒早先進入老齡社會的發達國家經驗，采用“建設-維護-移交(BOT)+委托運營”的模式，在這種模式中，有三個參與方，一是政府，作為項目的主導者和監管者;二是建設方，就是社會投資人，負責設施的建設和維護;三是運營單位，作為項目建成后的運營者。政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議，由其出資建設養老院等設施，在竣工并完成驗收后，投資人在一定期限內負責設施的維護和更新，政府以租賃方式獲得養老設施的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報。同時，政府以租賃經營或委托運營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用，視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼，使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優點是專業運作，解決了養老服務所需的儀器儀表的專業維護問題，同時能夠在較長時間內平滑政府投入的現金流。政府可以從一些有融資需求和服務需求的單體項目著手進行試點，形成經驗后再逐步加以推廣。

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