初析公墓PPP項目操作中的幾個問題

發(fā)布日期：2017-04-05來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、實踐中已有公墓項目采用PPP模式

　　經(jīng)在財政部PPP項目庫中檢索發(fā)現(xiàn)，目前入庫公墓PPP項目共有22個，其中省級示范項目1個。大致有以下幾個特征：

　　1、項目投資規(guī)模小

　　從22個項目數(shù)據(jù)來看，一般公墓項目建設內(nèi)容包括：辦公樓、骨灰寄存樓、焚燒祭拜場、公墓區(qū)、停車場、公廁及道路綠化等配套設施建設，除了個別項目涉及生態(tài)景區(qū)或民俗博物館建設，投資規(guī)模較大外，投資在5000萬～20000萬元之間居多，其中，投資最小的是岑鞏縣公墓建設項目，僅有1500萬元。

　　2、建設內(nèi)容較清晰

　　入庫項目基本可以分為兩類：一是純公墓項目，即公墓基礎設施建設(含墓區(qū)相關配套)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市滿洲里公益性生態(tài)墓地項目、浙江省麗水市龍泉市第二生態(tài)公墓、山東省聊城市東昌府區(qū)西郊公墓項目等;二是殯儀館和公墓打包項目，如貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運營PPP項目、黔東南州凱里市九寨公益性公墓及郭家坪殯儀館合作項目、云南省大理州南澗縣殯儀館及公墓建設項目、杭錦后旗新殯儀館及生態(tài)公墓建設項目等。

　　3、以公益性墓為主

　　從項目名稱來看，僅有貴州省安順市關嶺自治縣經(jīng)營性公墓項目的項目名稱中體現(xiàn)了經(jīng)營性，其他均為公墓或公益性墓。

　　4、回報機制較集中

　　從案例資料來看，以使用者付費機制為主，僅有少量采用BOO模式的項目選擇了政府付費機制。合作期限10～30年不等。

　　5、運作方式多樣化

　　在公墓項目中，以BOT運作方式為主，另外，貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運營PPP項目采用了TOT;杭錦后旗新殯儀館及生態(tài)公墓建設項目(含存量部分)采用了TOT+BOT;廣西來賓市城市公益性公墓則采用了O&M;黔東南州錦屏縣敦寨新城區(qū)公墓項目采用了BOO。

　　二、公墓的建設用地來源

　　按照《國務院關于殯葬管理的暫行規(guī)定》劃定的火葬區(qū)內(nèi)，可以興辦骨灰安葬公墓;土葬改革區(qū)內(nèi)應興辦遺體安葬公墓。所有公墓均應利用荒山荒地或不宜耕種的瘠地，不準占用耕地，也不準建在風景名勝區(qū)。建立公墓須與綠化、美化環(huán)境結(jié)合起來，通盤規(guī)劃，逐步建成園林式墓地。

　　根據(jù)民政部《關于進一步規(guī)范和加強公墓建設管理的通知》(民發(fā)[2008]203號) 國土資源部門要嚴格公墓建設用地的管理，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。經(jīng)營性公墓用地必須通過招標拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。

　　三、公墓管理辦法梳理

　　1、據(jù)民政部關于加強公墓管理的報告(1988年4月4日)明確公墓可以有經(jīng)營性和公益性兩種。

　　經(jīng)營性公墓是殯葬服務的一項設施，應由殯葬管理部門直接興辦，也可以和有條件的鄉(xiāng)、村聯(lián)辦。這類公墓主要安葬本地死亡居民的骨灰盒或遺體，有條件的也可以埋葬外地死亡居民的骨灰盒或遺體。凡興辦經(jīng)營性公墓，應報經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市民政廳、局從嚴審批，所需土地向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請。對現(xiàn)有的公墓，由當?shù)孛裾块T會同土地管理、規(guī)劃等部門負責清理。需要保留的，按上述程序重新履行報批手續(xù);不需要保留的令其停辦。

　　公益性公墓是以鄉(xiāng)、村為單位建立的地區(qū)性公共服務設施。原則上只準埋葬本鄉(xiāng)、本村死亡居民的骨灰盒或遺體，不得對外經(jīng)營。這類公墓應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃，所需土地向土地管理部門提出申請，并報經(jīng)縣、市人民政府批準。公益性公墓由興建的鄉(xiāng)、村負責管理，業(yè)務上受民政或殯葬管理部門指導。

　　2、民政部關于印發(fā)《公墓管理暫行辦法》的通知(民事發(fā)[1992]24號)(摘)

　　第三條 公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設施。公墓分為公益性和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。

　　第四條建立公墓應當選用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在風景名勝區(qū)和水庫、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側(cè)。

　　第五條公益性公墓由村民委員會建立。經(jīng)營性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。

　　第七條建立公墓，需向公墓主管部門提出申請。

　　第八條申請時，應向公墓主管部門提交下列材料：

　　(一)建立公墓的申請報告;

　　(二)城鄉(xiāng)建設、土地管理部門的審查意見;

　　(三)建立公墓的可行性報告;

　　(四)其他有關材料。

　　第九條建立公益性公墓，由村民委員會提出申請，報縣級民政部門批準。

　　第十條 建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報省、自治區(qū)、直轄市民政廳(局)批準。

　　第十一條與外國、港澳臺人士合作、合資或利用外資建立經(jīng)營性公墓，經(jīng)同級人民政府和省、自治區(qū)、直轄市民政廳(局)審核同意，報民政部批準。

　　第十二條經(jīng)營性公墓，由建墓單位持批準文件，向當?shù)毓ど绦姓芾聿块T領取營業(yè)執(zhí)照，方可正式營業(yè)。

　　3、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關于進一步加強公墓管理意見的通知》(國辦發(fā)[1998]25號)(摘)

　　(一)嚴格控制公墓的發(fā)展。各省、自治區(qū)、直轄市民政部門要根據(jù)《殯葬管理條例》的規(guī)定，結(jié)合實際盡快制定公墓建設規(guī)劃，由同級人民政府審批，報民政部備案。在民政部同意備案之前，暫停批建新公墓。要大力推行骨灰寄存、骨灰植樹和撒骨灰等不占或少占土地的骨灰處理方式，骨灰寄存設施的建設要根據(jù)當?shù)氐娜丝跀?shù)量及分布情況，合理規(guī)劃;在暫不具備火葬條件的地區(qū)，遺體公墓必須科學規(guī)劃，選址在荒山瘠地，嚴禁占用耕地、林地，同時要大力倡導深埋不留墳頭的葬法。火化區(qū)的公墓是現(xiàn)階段處理骨灰的過渡形式，不是我國殯葬改革的方向，因此，要嚴格限制其發(fā)展。今后，各地民政部門必須嚴格按照《殯葬管理條例》的規(guī)定和公墓建設規(guī)劃，從嚴審批興建公墓。

　　(二)要嚴格限制墓穴占地面積和墓穴使用年限。今后埋葬骨灰的單人或者雙人合葬墓占地面積不得超過1平方米，埋葬遺體的單人墓占地面積不得超過4平方米，雙人合葬墓不得超過6平方米;今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個周期。

　　。。。。。。

　　(五)嚴禁傳銷和炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位。要合理確定墓穴和骨灰存放格位的價格，明碼標價;要憑用戶出具的火化證明(火葬區(qū))或死亡證明(土葬改革區(qū))，提供或出售墓穴和骨灰存放格位，使用規(guī)范的安葬、安放賃證，建立嚴格的銷售、登記制度，嚴禁傳銷和炒買炒賣;要保護群眾的正當權(quán)益。

　　4、《關于進一步規(guī)范和加強公墓建設管理的通知》(民發(fā)[2008]203號)(摘)

　　(四)禁止農(nóng)村公益性墓地從事經(jīng)營活動。農(nóng)村公益性墓地只能安葬本村死亡居民的骨灰或遺體，不得對外經(jīng)營。農(nóng)村公益性墓地向村民以外其他人員提供墓葬用地或骨灰存放格位，從事違法經(jīng)營活動的，由民政部門責令停止經(jīng)營活動，已出售(租)的墓葬用地和骨灰存放格位按非法轉(zhuǎn)讓處理，限期改正。

　　......

　　(二)加強公墓建設管理。民政部門要加強對公墓建設的監(jiān)督檢查。國土資源部門要嚴格公墓建設用地的管理，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。經(jīng)營性公墓用地必須通過招標拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。林業(yè)部門要從嚴審核公墓建設征用占用林地。環(huán)保部門要加強公墓建設中的生態(tài)保護，嚴防水源污染。建設部門要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和公墓建設項目規(guī)劃的審批和執(zhí)行情況的監(jiān)督。對已經(jīng)批準建設的公墓，要嚴格依據(jù)規(guī)劃和批準的用地范圍、土地使用條件進行建設，不得擅自修改規(guī)劃，擴大建設用地面積。超過批準的數(shù)量占用土地的，多占的土地以非法占用土地論處。對非法占用林地毀壞森林、林木的，由林業(yè)部門依法處理。

　　(三)嚴格經(jīng)營性公墓審批。省級民政部門要嚴格按照《殯葬管理條例》的規(guī)定和公墓建設規(guī)劃審批經(jīng)營性公墓。申請建設公墓，要經(jīng)縣級人民政府和設區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報省(區(qū)、市)人民政府民政部門審批。申請文件應當包括：建設公墓的申請報告，國土資源、建設、環(huán)保部門的審查意見，建設公墓的可行性報告以及法律法規(guī)要求的其他有關材料，涉及林地的還應有林業(yè)部門的審查意見。對于違法違規(guī)審批和審批過程中有失職瀆職行為的，要追究有關部門負責人的責任。

　　(四)加強公墓經(jīng)營行為的監(jiān)管。各級民政部門要按照屬地管理原則，建立健全監(jiān)督檢查制度，切實加強對公墓經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查和管理，堅決杜絕炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位現(xiàn)象;工商行政管理部門要依法查處發(fā)布違法公墓廣告，傳銷墓穴和骨灰存放格位的違法行為。各有關部門要加強日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時予以糾正或處理，嚴禁以批代管、只批不管。對嚴重違反規(guī)定的公墓經(jīng)營單位，要依法停業(yè)整頓直至吊銷公墓建設許可證。

　　據(jù)武漢市民政局社會事務處網(wǎng)頁消息，公墓分公益性和經(jīng)營性公慕。公益性公墓主要在農(nóng)村，只安葬本村村民，不對外，不允許開展經(jīng)營活動。經(jīng)營性公墓須經(jīng)當?shù)卣猓谕恋毓芾怼⒊青l(xiāng)建設規(guī)劃管理、發(fā)改委等部門辦理相關手續(xù)后報省級民政部門審批。經(jīng)營性公墓嚴禁預售、炒賣墓位、傳銷等違規(guī)銷售活動。

　　此外，根據(jù)不同地區(qū)的規(guī)定，公益性墓地一般只收取少量管理費，從每年每穴20元到每20年千元不等。原則上要求必須是當?shù)卮迕褓徺I，但是在北上廣等一線城市的郊區(qū)，村民會把公益性墓地出售給城里人，此類墓地，被戲稱為“小產(chǎn)權(quán)墓地”。

　　經(jīng)營性墓地是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安置實行有償服務的公共墓地，可通過一次性購買獲得其使用權(quán)，使用權(quán)年限根據(jù)墓地要求而定，一般需要每20年繳納一次管理費。人們普遍關注的“經(jīng)濟適用墓”、“豪華墓地”等都屬經(jīng)營性墓地。

　　四、經(jīng)營性公墓項目的收入來源

　　據(jù)網(wǎng)絡信息檢索，并未發(fā)現(xiàn)相關材料可以佐證經(jīng)營性公墓項目比較清晰的收入來源，或許通過下面一則消息可管窺一斑。

　　廣州某墓園的業(yè)務大廳的價格板上，一塊墓地的價格從幾千元到幾十萬元不等，普遍的價格在幾萬元左右，但這只是墓地的價格，不要以為你購買的墓地價格就全部都是自己的使用面積，購買一個3平方米左右的墓地，實際建墳面積僅在1平方米以內(nèi)，因為你需要為通道在內(nèi)的公攤面積支付一大筆錢。

　　在墓地價格以外，購買者還需支付墓碑的價格、20年的管理費用、建墓費、服務費、運輸費以及幾百元的安葬手續(xù)費。以一塊15000左右的墓地為例，全部加起來價格要在26000到40000之間。

　　暫且不論經(jīng)營性公墓項目是否可以采用PPP模式。對于具有使用者付費來源的PPP項目而言，財務測算的基礎是靠譜的建設內(nèi)容、建設投資和收入來源。目前，經(jīng)營性公墓收入情況并不透明，因此，要想算清楚經(jīng)營性公墓的使用者付費部分，并不容易。

　　五、湖南花垣縣獅子頭陵園殯儀館及公墓山PPP項目案例

　　本項目主要建設服務內(nèi)容包括本項目所需新建場地場館及配套設施等內(nèi)容的投融資建設、運營服務及維護管理。項目總用地面積約386.47畝(全部為新增用地)，總建筑面積18958平方米，建設總投資12,762.85萬元。具體包括：

　　1、主要建設服務內(nèi)容

　　墓區(qū)建設：墓區(qū)為骨灰墓穴安置區(qū)和土葬墓穴安置區(qū)。骨灰墓安置區(qū)規(guī)劃墓穴20000個，考慮穴間道、穴間綠地等空間，每穴占地按4平方米考慮，則墓區(qū)總占地面積為80000平方米，約合120畝。土葬墓穴安置區(qū)規(guī)劃墓穴3000個，每穴占地按12平方米考慮，則墓區(qū)占地面積為36000平方米，約合54畝。

　　殯儀館建設：占地面積20000平方米，約合30畝。

　　(1)建筑工程，總建筑面積18958平方米。具體包含：辦公服務綜合樓、悼念廳、解剖室、骨灰寄存樓、車庫、火化車間、食堂、招待所等。

　　(2)購置殯殮車間設備(設施)16臺(套)(燃油焚尸爐2臺，冰柜7臺、冰棺8臺)。

　　場地建設：

　　(1)新建區(qū)內(nèi)道路共27750平方米。

　　(2)園區(qū)內(nèi)大小廣場建設，面積約20000平方米。

　　(3)綠化、休閑、游覽等景觀設施建設，共123772平方米，約合185.6畝。其中綠化面積108000平方米。

　　(4)場地建設：新建停車場2000平方米;廣場6000平方米。

　　(5)大門、配套給排水、電力、消防、環(huán)保等工程建設。

　　2、PPP合作模式部分

　　(1)花垣縣人民政府授權(quán)花垣縣民政局作為本項目實施機構(gòu)(采購人)，采取公開招標方式依法確定中標社會資本。縣政府授權(quán)花垣縣獅子頭陵園建設投資開發(fā)有限責任公司(簡稱“獅子頭公司”)為政府出資代表，與中標社會資本成立合資項目管理公司(SPV)，負責代表政府按15:85的比例出資與社會資本組建SPV公司，參與項目公司日常運營管理。

　　(2)特許經(jīng)營期滿后合資項目管理公司無償將本項目資產(chǎn)移交政府或其指定機構(gòu)。

　　(3)政府與社會資本合作方投資共同成立的PPP項目公司(SPV)，政府方參股比例15%，社會資本方參股比例為85%。若注冊資金發(fā)生變動，雙方出資比例不變。

　　(4)PPP項目公司法人負責該項目的運營，政府負責對該項目實施監(jiān)管并進行項目評估。

　　(5)采購需求：本項目的投資建設與運營服務管理。

　　(6)合作范圍和模式：在本項目政府規(guī)劃范圍內(nèi)對項目所需新建場地場館及配套設施等內(nèi)容進行投資建設、運營服務及維護管理。具體合作模式采用建設—運營—移交(BOT)模式。

　　(7)特許經(jīng)營(運營)期限：30年(其中1年建設期+29年運營期)。

　　(8)項目回報機制：本項目屬準經(jīng)營性公益類項目，由政府賦予項目公司(SPV)特許經(jīng)營權(quán)，在項目運營期間，有一定的運營補貼(公益殯葬補助)，故本項目回報機制采用使用者付費和公益殯葬補助的方式進行。

　　(9)特許經(jīng)營項目選定的社會資本(投資人)具備相應資質(zhì)、在項目建設實施過程中依法能夠自行建設、生產(chǎn)或提供的，可以按照相關法規(guī)規(guī)定由中選的社會資本方自行承接。

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