基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)

發(fā)布日期：2015-01-06來源：《建筑經(jīng)濟》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　　　柯永建，王守清1    陳炳泉2

　　(1. 清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京 100084;2. 香港理工大學(xué)建筑及房地產(chǎn)學(xué)系)

　　摘要：基礎(chǔ)設(shè)施 PPP(Public-Private Partnership)項目投資大、時間長、風(fēng)險高、合同結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，項目談判過程往往曠日持久，很多時候由于在實施過程中無法兌現(xiàn)承諾或發(fā)生其他原因而出現(xiàn)爭議，以至于實踐中只有少量 PPP 項目能正常運作。其中，很大原因在于公共部門和私營部門之間缺乏公平的定量風(fēng)險分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。本文通過詳盡的文獻綜述，首先歸納風(fēng)險分擔(dān)在項目過程中的時點和要點，并總結(jié)風(fēng)險分擔(dān)對項目資金價值的影響，最后比較分析已有的風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則和不同的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果，以期為 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)的研究和實際操作提供可參考依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞：風(fēng)險分擔(dān)、基礎(chǔ)設(shè)施、公私合營、PPP

　　PPP(Public-Private Partnership)是一種提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的方式，由私營部門為項目融資、建造并在未來的 25 至 30 年里運營此項目。它在英國、澳大利亞等國家的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用顯示出巨大的優(yōu)勢，其應(yīng)用范圍涵蓋交通、電廠、供水、污水/垃圾處理、醫(yī)療、國防、監(jiān)獄和警局等領(lǐng)域。在 PPP 項目的實施過程中，風(fēng)險管理對項目目標(biāo)的實現(xiàn)至關(guān)重要，對于公共部門和私營部門而言，很有必要詳盡地評估整個項目生命周期中的潛在風(fēng)險。特別是在 PPP 項目合同談判階段，公共和私營部門必須對整個過程給予特別的重視，以確保風(fēng)險分擔(dān)的公平性和合理性。但是，現(xiàn)有理論不足使得仍有許多問題需要解決，例如風(fēng)險分擔(dān)是否有固定解，如何確定風(fēng)險分擔(dān)的程度，類似的風(fēng)險分擔(dān)問題有待進一步深入研究。另一方面，實踐中發(fā)現(xiàn)很多風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果不甚理想，例如政府在合同談判期間傾向于將盡可能多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門，特別是私營部門很難掌控的風(fēng)險，如匯兌風(fēng)險和利率風(fēng)險[1]。

　　本文將歸納總結(jié)在基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目中風(fēng)險分擔(dān)的時點，風(fēng)險分擔(dān)對項目績效的影響，以及風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，并比較分析幾種典型的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果，以期為風(fēng)險分擔(dān)的研究或?qū)嶋H操作提供參考依據(jù)。

　　一、風(fēng)險分擔(dān)的時點

　　與傳統(tǒng)工程項目不同，基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目投資大、風(fēng)險高、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一般包括準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營和移交階段。其中，準(zhǔn)備階段的里程碑事件包括可行性報告的制定和招標(biāo)文件的擬定;招投標(biāo)階段的里程碑事件是中標(biāo)人的確定;而合同組織階段則是特許權(quán)協(xié)議的簽訂，如圖 1 所示。

　　圖 1 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)的時點

　　如圖 1 所示，在項目準(zhǔn)備階段，公共部門需要在詳細調(diào)查項目需求的基礎(chǔ)上，通過對以往類似案例的學(xué)習(xí)或者咨詢行業(yè)專家等方法，識別出項目潛在的風(fēng)險因素并進行評估(不是所有風(fēng)險都能在計劃階段識別出來[2]，因此各方在風(fēng)險管理計劃中都應(yīng)該做好應(yīng)對新風(fēng)險的準(zhǔn)備)，從而制定項目的可行性研究報告。評估風(fēng)險并計算風(fēng)險價值的目的是：a) 在可行性研究階段判斷項目是否應(yīng)采用 PPP 模式;b) 在確定采用 PPP 模式后，為選擇最佳投標(biāo)者提供評標(biāo)依據(jù)[3]。公共部門根據(jù)風(fēng)險分析結(jié)果初步判斷哪些風(fēng)險是在公共部門和私營部門控制力之內(nèi)的，哪些是雙方風(fēng)險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風(fēng)險，留待下一階段分擔(dān)。公共部門最有控制力的風(fēng)險是公共部門需要自留的，剩余的風(fēng)險則需要轉(zhuǎn)移給私營部門。公共部門在初步風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果的基礎(chǔ)上，制定招標(biāo)文件并發(fā)布招標(biāo)公告。

　　在招投標(biāo)階段，私營部門首先就招標(biāo)文件的初步風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果進行自我評估，主要評估其擁有的資源(包括經(jīng)驗、技術(shù)、人才等)，據(jù)此判斷對公共部門轉(zhuǎn)移的風(fēng)險是否具有控制力。如果認為對該風(fēng)險具有控制力，則對其進行風(fēng)險報價，并反映于投標(biāo)報價中;如果認為對該風(fēng)險不具有控制力，則可以選擇轉(zhuǎn)移給第三方，并初步估計轉(zhuǎn)移成本，同時也反映于投標(biāo)報價中。公共部門根據(jù)自己在準(zhǔn)備階段的風(fēng)險價值計算，比較各投標(biāo)人的投標(biāo)報價以及投標(biāo)人的經(jīng)驗、能力等其他非價格因素，最后確定一個最合適的中標(biāo)人。

　　采用 PPP 模式并不意味著公共部門可以將所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私營部門，很多實際項目都表明政府也需要主動承擔(dān)一定的風(fēng)險，才能達到風(fēng)險的合理分擔(dān)，并可降低風(fēng)險管理成本。而政府承擔(dān)風(fēng)險主要通過權(quán)利義務(wù)的界定和付款機制的確定來實現(xiàn)[4]，也就是說，風(fēng)險分擔(dān)是通過合同條款來定義的[5]。在合同組織階段，政府和項目公司首先就特許權(quán)協(xié)議進行合同談判，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及服務(wù)定價和調(diào)整機制。在簽訂特許權(quán)協(xié)議之后，項目公司再與其他專業(yè)分包商/放貸方/保險方等進行合同談判，將自己掌控不了的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給對該風(fēng)險更有控制力的第三方。

　　二、風(fēng)險分擔(dān)的影響

　　實踐中，很多從業(yè)人員錯誤地認為“采用 PPP 模式就是要把盡量多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門”(主要是公共部門官員)和“承擔(dān)更多的風(fēng)險就可以獲得更多的回報，從而把承擔(dān)風(fēng)險看成是獲得高額回報的機會”(主要是私營部門人員)。事實上，很多研究成果表明，隨著公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門的風(fēng)險增加，項目的效率不斷上升，總成本不斷下降，資金價值(Value for Money)不斷上升。但是當(dāng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到一定程度后，項目的效率將開始下降，總成本將開始上升，資金價值也將開始下降[3]。因此，合理的風(fēng)險分擔(dān)是如圖 2 所示的陰影部分。

　　圖 2 風(fēng)險分擔(dān)對資金價值的影響

　　Oudot 將風(fēng)險分擔(dān)對項目總體成本的影響可以歸結(jié)為三個效應(yīng)：生產(chǎn)成本效應(yīng)、交易成本效應(yīng)和風(fēng)險承擔(dān)成本效應(yīng)。其中，生產(chǎn)成本效應(yīng)是指風(fēng)險分擔(dān)可以激勵承擔(dān)者有效控制風(fēng)險，降低風(fēng)險的發(fā)生概率，減少項目的生產(chǎn)成本;交易成本效益是指如果具有明確的風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則和格局，會避免雙方在這個問題上的復(fù)雜談判，減少談判時間和成本;而風(fēng)險承擔(dān)成本效應(yīng)是指承擔(dān)風(fēng)險的一方會要求相應(yīng)的風(fēng)險補償，導(dǎo)致項目成本的增加[6]。

　　如果在招標(biāo)公告中，公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門的風(fēng)險越多，投標(biāo)人在特許報價中主張的權(quán)利也越多，例如要求自由調(diào)整價格，獲得更高的風(fēng)險補償，導(dǎo)致特許價格更高，即增加了項目的風(fēng)險承擔(dān)成本，將導(dǎo)致資金價值降低。如果讓私營部門承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險，一旦風(fēng)險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設(shè)施/服務(wù)的效率和增加項目的生產(chǎn)成本(事實上也將增加公共部門的成本)，甚至導(dǎo)致項目的被迫中止。

　　三、風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則

　　以往的研究中，許多學(xué)者建議過不少風(fēng)險分擔(dān)原則，歸納如表 1 所示。其中，比較達成共識的準(zhǔn)則包括：1)風(fēng)險應(yīng)該由最有控制力的一方承擔(dān)，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔(dān)的風(fēng)險、能否預(yù)見風(fēng)險、能否正確評估風(fēng)險對項目的影響、能否控制風(fēng)險的發(fā)生、風(fēng)險事件發(fā)生時能否管理風(fēng)險和風(fēng)險事件發(fā)生后能否處理風(fēng)險帶來的危害;2)風(fēng)險分擔(dān)與所獲得的收益匹配;3)有承擔(dān)風(fēng)險的意愿。風(fēng)險分擔(dān)并不存在絕對的原則，而是應(yīng)該在基本原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮雙方對風(fēng)險的態(tài)度和項目的具體條件[8]。實際風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果與獲得利益往往不完全對稱。對于先天經(jīng)濟性弱的項目而言，政府為了能夠增加項目的財務(wù)可行性，往往放棄享有部分相應(yīng)收益的權(quán)利。在這種風(fēng)險分擔(dān)安排下，當(dāng)風(fēng)險損失超過私營部門的承受范圍時，政府承擔(dān)超額損失，但是當(dāng)風(fēng)險收益超過相對范圍時，政府卻沒能享有對應(yīng)的超額收益，這是不太公平的。

　　表1 風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則的歸納

　　注：表頭數(shù)字表示參考文獻編號

　　四、風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果的比較

　　現(xiàn)有可供參考的 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果主要來自三個部分：1)案例的分析總結(jié);2)問卷調(diào)查/專家訪談的統(tǒng)計分析結(jié)果;3)政府部門所提供的 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)建議。然而，不同國家的經(jīng)濟形態(tài)、法律體系、政府機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟環(huán)境等因素不同，并不能籠統(tǒng)地將某一國家的 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)安排簡單地套用于其他國家。類似地，某一 PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)安排也不能直接套用于其他項目中。

　　表 2 簡單比較了參考文獻 5、12、13(案例分析)，10、11 (統(tǒng)計結(jié)果)，14、15(政府建議)的不同風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果，該分析的局限在于所研究的風(fēng)險因素并不完全相同。從表 2可以看出，目前對風(fēng)險并沒有一個統(tǒng)一的分擔(dān)建議，陰影標(biāo)記表示各參考文獻對該風(fēng)險的分擔(dān)不存在看法差異，而看法存在差異的包括：市場需求變化、通貨膨脹、利率、匯兌風(fēng)險等許多風(fēng)險因素，在研究和實際操作中應(yīng)特別注意這些風(fēng)險。這也說明了，在 PPP 應(yīng)用環(huán)境不成熟的中國，有必要研究適合中國國情的 PPP 項目風(fēng)險公平分擔(dān)機制，基于此背景，筆者申請了國家自然科學(xué)基金中港聯(lián)合資助項目“中國 PPP 項目風(fēng)險公平分擔(dān)機制研究”。

　　通過比較還可以發(fā)現(xiàn)：1)項目公司應(yīng)承擔(dān)項目融資、建設(shè)、采購、經(jīng)營和維護等風(fēng)險(項目公司應(yīng)再將相關(guān)風(fēng)險分別轉(zhuǎn)移給承包商、供應(yīng)商、運營商或銀行等);2)政府應(yīng)承擔(dān)公共政策、法律變更等風(fēng)險;3)不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。

　　表 2 風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果的比較分析

　　五、小結(jié)

　　在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，PPP 模式的應(yīng)用可以有效減小公共財政負擔(dān)、優(yōu)化財政支出配置、引進先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗、提高效率。但是，PPP 模式本身并不是萬能的，合理公平的風(fēng)險分擔(dān)是 PPP 項目成功的關(guān)鍵因素之一。

　　本文首先歸納 PPP 風(fēng)險在項目過程中的時點，一般而言，公共部門需要在項目準(zhǔn)備階段初步識別、評估和分擔(dān)項目風(fēng)險，基于風(fēng)險初步分擔(dān)結(jié)果制定招標(biāo)文件;私營部門根據(jù)招標(biāo)文件進行風(fēng)險自我評估并提出考慮風(fēng)險的投保報價，公共部門選擇最能接受的一個投保方案作為中標(biāo)者;中標(biāo)者與公共部門就風(fēng)險分擔(dān)進行仔細地談判，最終達成協(xié)議。本文其次探討了風(fēng)險分擔(dān)對項目資金價值的影響，項目風(fēng)險的合理分擔(dān)應(yīng)該是當(dāng)項目資金價值大于政府自建的一段區(qū)間內(nèi)。最后，本文歸納總結(jié)了項目風(fēng)險的分擔(dān)準(zhǔn)則，并比較幾種不同的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果，為 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)的研究和實際操作提供了可參考的依據(jù)。

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