巨大商機暗含小陷阱 PPP模式也會“水土不服”

發布日期：2015-03-31來源：上海證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　多重信號顯示，PPP全面替代地方政府融資平臺正成為政府主導的公共項目進行政府融資的法定模式。只是我國的PPP模式與國際公認的模式在定義上就有不同，蘊含了很大的矛盾。從國際經驗看，PPP模式有一定的適用范圍，而建立和完善相關法律制度的要求極為迫切。

地方融資平臺是我國地方政府過去幾年最主要的融資手段，但自2012年下半年開始，地方融資平臺融資受到日益嚴格的限制。2014年中下旬相繼出臺的新 預算法及地方政府債務管理意見則終止了地方融資平臺的政府融資功能，PPP模式隨之成為政府籌集建設資金的最主要手段。

隨著《國 務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的出 臺，PPP全面替代地方政府融資平臺成了政府主導的公共項目進行政府融資的法定模式。有多重信號顯示，它未來甚至會被運用到完全沒有收益的非經營性公共項 目建設中代替一般政府債券的發行或作為一般政府債券發行所籌資金的使用主體。

PPP(Public-Private- Partnership)也稱3P模式，即起源于西方國家的一種公共基礎設施項目公私作模式。從定義看，特指公共部門與私營部門之間，而不是別的什么部門 之間的合作安排。采用PPP模式的目的，在于借用私人部門的力量幫助政府等公共部門克服建設資金短缺的瓶頸，從而更有效地履行其公共物品和服務提供的職 能，同時發揮民營部門的管理與技術優勢,提高公共項目的建設和運營效率。

而按國家發改委的定義，PPP模式指政府為增強公共產品 和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP項目分為經營性、準 經營項目和非經營性三種類型。其中經營性項目由使用者付費;使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本的準經營項目，由政府給予一定的補貼;完全沒有收 益的非經營性項目則由政府購買。

PPP模式定義出現如此變化的背景，是我國政府推出PPP的主要目的是解決政府建設資金短缺問 題。但由于公共建設項目的公益性和微利性甚至無利性，使政府當局認為如把政府的合作對象僅限定于“私人資本”或“私人部門”，則恐怕很多“私人資本”或 “私人部門”不肯參與。將PPP模式的“私人部門”改為“社會資本”，實際上意味著政府不僅希望和私人資本或私人部門合作，而且也希望同時能與國有資本及 其他資本合作。這定義的微調，筆者以為蘊含了很大的矛盾，因為國有資本的非完全市場導向決策機制與私人資本或私人部門的市場導向決策機制完全不同，政府與 此兩者合作所遵循的行為規范及合作建設運營的機制、質量、效率也大相徑庭。

我國借助PPP模式的初衷是解決政府融資難、建設資金 難的問題，但在政策落實過程中暴露出希望盡可能多、甚至所有項目建設資金都從私人企業獲取的想法。在后續的關于PPP的相關文件中，甚至逐漸把原本在新預 算法中規定為通過發行收益型地方政府債券的項目也納入PPP項目中。很多即將啟動的PPP項目都是由國有企業作為社會合作方，同時由國有金融機構提供資金 支持。

顯然，這都是出于融資的目的，因為國有企業顯然在項目的運營管理效率方面不具有優勢。這將導致PPP模式的推行缺乏可持續 性，因為并非所有項目都適合采取PPP模式，即便使用PPP模式的項目，也并非說所有資金都應或能從私人企業獲取。把PPP看成融資工具，同時內存所有 PPP項目資金或者盡可能多地向私人企業索取的想法必然會起到嚇阻私人企業進入PPP項目的效果，從而使PPP推行難以為繼。

在推行PPP過程暴露出的另一個問題，是轉嫁風險。既轉嫁已形成的地方政府存量債務風險，又轉嫁未來將要承擔的債務風險。

在財政部和國家發改委政策出臺后的極短時間內便推出數億計的PPP項目，據媒體對省級地方政府工作報告的不完全統計，目前已披露的2015年PPP項目 計劃投資總額達11209.8億。顯然，在這么短的時間內根本無法對相關項目制訂周密的可行性認證和預決算，更何況項目的認證還需要大量目前尚未到位的社 會合作方一同進行。

由于公共產品和服務項目的建設資金需求量巨大，為完成PPP項目的建設、運營和維護，PPP項目公司成立后通 常需要大量融資。融資形式可包括銀行貸款、發行債券、發行資產支持證券、信托借款等，發展到一定階段，甚至可以到新三板掛牌上市或到A股市場IPO。從運 作機制可以看出，PPP模式下蘊藏著巨大的商機。但是，基于融資和風險轉嫁動機推出的PPP模式并不是真正意義上的PPP。

為推動貨真價實的PPP模式，我們就該盡可能引入私人部門，發揮私人部門對于公共項目參與的積極意義，提高公共產品和服務供給的質量和效率。

此外，并非所有的項目都適合采用PPP模式，沒有收益或者收益遠遠不能覆蓋其成本的項目便不適用。從國際經驗看，可通過使用者付費并收益大致可覆蓋或超越建設和運營成本的項目較適宜PPP模式。

目前我國尚無有關PPP模式的專門法律，對于關系PPP順利運作的政府、投資方等相關權利主體的權利義務關系、項目的評估和認證、合約的履行和合理變 更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項都沒有相關的法律制度予以明確。因此，建立和完善PPP發展的相關法律制度的要求極為迫切。

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