重慶：很多PPP項(xiàng)目是政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2015-04-27來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報(bào)記者 楊志錦 重慶報(bào)道

　　2014年以來(lái)，財(cái)政部和發(fā)改委在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推進(jìn)PPP模式。據(jù)民生證券統(tǒng)計(jì)，43號(hào)文出臺(tái)前后，31個(gè)省份推出的PPP項(xiàng)目總額已達(dá)1.6萬(wàn)億。一些項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入施工階段。

　　此前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目主要由政府的投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推出PPP模式之后，相關(guān)的融資成本發(fā)生了哪些變化?以 PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該注意哪些問(wèn)題?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《21世紀(jì)》)就此專(zhuān)訪(fǎng)了重慶市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委副主任委員華渝生。華渝生曾擔(dān)任重慶城投集團(tuán)總經(jīng)理、董事長(zhǎng)十余年，轉(zhuǎn)任財(cái)經(jīng)委副主任委員后也密切關(guān)注政府投融資改革的動(dòng)向。

　　華渝生提醒，要警惕PPP模式提升政府項(xiàng)目的投融資成本：一是一些無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目投資人收益過(guò)高;二是一些PPP項(xiàng)目的總投資認(rèn)定不科學(xué)從而有可能提高政府投融資成本。

　　無(wú)風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目投資收益過(guò)高

　　《21世紀(jì)》：你如何理解中央政府在現(xiàn)階段推出PPP?

　　華渝生：PPP模式的推動(dòng)有一個(gè)很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務(wù)。目前，中國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總計(jì)應(yīng)該不到10萬(wàn)億，處于可控的范圍之內(nèi)。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，只要債務(wù)率不超過(guò)100%，政府債務(wù)就是安全可控的，80%以?xún)?nèi)是最好的。

　　至于重慶，去年重慶市人大常委會(huì)對(duì)重慶的政府債務(wù)進(jìn)行了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。詢(xún)問(wèn)的政府結(jié)果是—重慶的債務(wù)高度可控。2014年6月底，重慶的政府債務(wù)已經(jīng)低于3000億，而重慶當(dāng)年的可支配財(cái)力已超過(guò)3000億，對(duì)應(yīng)于重慶經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和可支配財(cái)力的持續(xù)增長(zhǎng)，重慶的可支配財(cái)力完全可以覆蓋政府債務(wù)。

　　同時(shí)，中央政府在管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這客觀上對(duì)地方投融資帶來(lái)一定的資金缺口，PPP模式可以彌補(bǔ)這一缺口。我做過(guò)十多年的基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理，我理解任何一個(gè)國(guó)家、地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施先行的作用是非常重要的。基礎(chǔ)設(shè)施不先行，沒(méi)有一個(gè)好的硬環(huán)境，經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展?在控制政府債務(wù)的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是硬需求，政府的投資也是剛性的。

　　《21世紀(jì)》：財(cái)政部自2014年提出在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本以來(lái)，各省份都推出了一批PPP項(xiàng)目，并且有一些項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)作階段。對(duì)于各地目前推出的PPP項(xiàng)目，你怎么評(píng)價(jià)?

　　華渝生：PPP的本質(zhì)是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域引入私人資本和政府合作。但是現(xiàn)在我們看到的PPP項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目引入的資本只有少部分是私人資本，大多數(shù)還是央企。

　　PPP的關(guān)鍵點(diǎn)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。除此之外，還有一條：全過(guò)程的合作，這應(yīng)當(dāng)是“三位一體”的。但是許多PPP項(xiàng)目實(shí)際上變成了一種單純的融資模式，而這種融資模式的風(fēng)險(xiǎn)和收益并不完全匹配。第一，現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而是政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。BOT還有一些風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的意味，采用BOT的項(xiàng)目中，政府是根據(jù)測(cè)算的項(xiàng)目總投資和收益率賦予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，測(cè)算的準(zhǔn)確性和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)年限的長(zhǎng)短不確定，雙方都要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。第二，沒(méi)有利益共享，往往是投資者在利益“單享”。第三，更很少有全程合作的概念，許多項(xiàng)目是三五年最多七八年項(xiàng)目建成后，政府就要負(fù)責(zé)回購(gòu);有的項(xiàng)目則是政府向PPP項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，事先確定每年向PPP項(xiàng)目公司支付多少錢(qián)，這種項(xiàng)目幾乎就是零風(fēng)險(xiǎn)。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，風(fēng)險(xiǎn)和收益應(yīng)該是匹配的，低風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該低回報(bào)，高風(fēng)險(xiǎn)才可能有高回報(bào)。投資需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而有的PPP項(xiàng)目政府負(fù)責(zé)回購(gòu)或者保證收益，PPP項(xiàng)目就變成了低風(fēng)險(xiǎn)或者無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，但是收益率還很高。比如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目有的是政府確保回購(gòu);有的是招拍掛之后，政府和投資者之間如何分成;有的招拍掛達(dá)不到目標(biāo)價(jià)格，政府還要補(bǔ)足投資者的最低收益。這樣的項(xiàng)目明顯是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益的項(xiàng)目，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律投資者的收益最多只應(yīng)在同期國(guó)債利率基礎(chǔ)上上浮一點(diǎn)，這才相對(duì)合理。既然政府都已經(jīng)兜底了，為什么要給高回報(bào)?五年期以?xún)?nèi)的項(xiàng)目8%的年收益我都覺(jué)得政府不劃算。

　　PPP如果共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，哪怕政府在項(xiàng)目公司中是小股東，私人資本是大股東，那么私人資本會(huì)去很精細(xì)地管理投資，所以理論上PPP項(xiàng)目應(yīng)該是節(jié)約投資的，比政府的投融資平臺(tái)單獨(dú)管理會(huì)節(jié)約投資，但是現(xiàn)在變成了投資增加。所以，從政府角度而言，對(duì)于現(xiàn)在許多地方政府確保年收益率不低于10%的PPP項(xiàng)目，政府多花的投資絕對(duì)是一筆不小的數(shù)，也就是存在著投資浪費(fèi)。

　　應(yīng)科學(xué)界定PPP項(xiàng)目總投資

　　《21世紀(jì)》：在PPP的項(xiàng)目選擇和投資控制上，應(yīng)該注意哪些問(wèn)題?

　　華渝生：PPP對(duì)政府部門(mén)的管理水平要求很高，政府部門(mén)不能放任自流。管理水平體現(xiàn)在幾個(gè)方面：首先選擇PPP模式的前提條件是選擇好項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目是符合公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施。還有就是這個(gè)項(xiàng)目的總投資如何界定?成熟的PPP項(xiàng)目應(yīng)該在確定總投資前經(jīng)過(guò)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、論證，甚至包括對(duì)施工隊(duì)伍的招投標(biāo)等程序。只有當(dāng)施工隊(duì)伍的招投標(biāo)完成，并以招投標(biāo)這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鎖定的造價(jià)為基礎(chǔ)，項(xiàng)目的投資才是可控的。

　　但是現(xiàn)在有的PPP項(xiàng)目卻并非如此，而是倒置了。現(xiàn)在有的PPP模式是先有項(xiàng)目，至多有一個(gè)初步設(shè)計(jì)的投資概算。依據(jù)這個(gè)概算來(lái)引入投資者，并由項(xiàng)目公司去組織施工招投標(biāo)，有的項(xiàng)目引入的投資者甚至直接就是施工方。

　　為什么我關(guān)注這個(gè)環(huán)節(jié)呢?因?yàn)楣こ炭偼顿Y概算和實(shí)際投資是有差別的。一般而言總投資概算幾乎都大于實(shí)際投資。投資概算通過(guò)定額計(jì)算，但是通過(guò)定額計(jì)算的投資概算一般都超過(guò)市場(chǎng)水平。以前我們引入投資者做BT，一般是通過(guò)定額計(jì)算出概算總投資并報(bào)發(fā)改委審核通過(guò)后會(huì)下浮6%左右發(fā)包。在這種情況下，項(xiàng)目公司再通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選擇施工隊(duì)伍，只要沒(méi)有管理缺陷，至少還可以有15%左右的毛利空間。

　　《21世紀(jì)》：在你看來(lái)，PPP和BOT、BT的異同是?

　　華渝生：PPP是最講究管理水平的，它比BT和BOT要求的管理水平還要高。但是目前有的政府官員、政府機(jī)構(gòu)還沒(méi)有真正注意到這個(gè)問(wèn)題。所以現(xiàn)在有的PPP項(xiàng)目成本高而又無(wú)投資風(fēng)險(xiǎn)，這和PPP的要求是背道而馳的。

　　現(xiàn)在的一些PPP項(xiàng)目政府的融資成本高于傳統(tǒng)的銀行融資，甚至高于傳統(tǒng)的BT和BOT模式。但是政府為什么會(huì)給出高回報(bào)，除了上述因素外，是因?yàn)榈胤秸谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的剛性需求。地方政府不能超過(guò)警戒線(xiàn)去舉債，再加上財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委又在倡導(dǎo)PPP模式，地方政府只好去探索這種模式。如果不這樣做，有的地方政府就無(wú)法取得社會(huì)融資，也就滿(mǎn)足不了人民群眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

　　現(xiàn)在中央政府在大力推廣PPP，客觀上政府投融資平臺(tái)有通過(guò)PPP進(jìn)行融資的傾向，從而會(huì)忽視融資成本。有的投融資平臺(tái)為了政績(jī)，可能也不太注意控制成本。現(xiàn)在PPP項(xiàng)目更多是和“有形之手”結(jié)合，一些地區(qū)下了任務(wù)：你這個(gè)集團(tuán)今年要完成多少投資，有一定比例的投資要通過(guò)PPP來(lái)完成。PPP是財(cái)政部和發(fā)改委在推廣的模式，你一年不搞一點(diǎn)創(chuàng)新，不搞一點(diǎn)改革，你這個(gè)董事長(zhǎng)還想不想連任?但是，PPP應(yīng)該與市場(chǎng)的規(guī)則相結(jié)合，與“無(wú)形之手”相結(jié)合，而不是依靠“有形之手”。

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