明股實(shí)債：PPP該如何走？

發(fā)布日期：2015-06-25來(lái)源：索倍團(tuán)隊(duì)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　來(lái)源：索倍團(tuán)隊(duì)王凱、熊欣

　　審定：索倍團(tuán)隊(duì)汪金敏

　　眾所周知，從2013年末起PPP模式在中國(guó)開(kāi)始風(fēng)生水起，國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委先后多次舉行會(huì)議討論引進(jìn)PPP模式，并下發(fā)了一系列通知和意見(jiàn)。于是，從中央到地方，掀起了一陣PPP熱潮——開(kāi)始建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，各地的PPP項(xiàng)目開(kāi)始如火如荼的開(kāi)展起來(lái)。截止上周，PPP項(xiàng)目金額已達(dá)2.5萬(wàn)億。目前，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展路徑如何?PPP模式怎樣良性發(fā)展?讓我們?cè)诿髦校骄看鸢?

　　PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

　　名股實(shí)債的PPP發(fā)展模式成主流趨勢(shì)?

　　上周，郵儲(chǔ)銀行及其合作方中標(biāo)首條高鐵PPP項(xiàng)目濟(jì)青高鐵(濰坊段)項(xiàng)目。據(jù)悉，郵儲(chǔ)銀行及其合作方全部承擔(dān)40億元項(xiàng)目投資，投資收益率不高于6.69%/年。社會(huì)資本享受高鐵運(yùn)營(yíng)分紅和財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼。而郵儲(chǔ)銀行的這個(gè)項(xiàng)目，名義上是股權(quán)投資，但實(shí)際上政府給的是固定回報(bào)。郵儲(chǔ)銀行就是希望通過(guò)“明股實(shí)債”的方式進(jìn)去，最后順順當(dāng)當(dāng)把錢(qián)拿回來(lái)。

　　近日，“智慧城市建設(shè)資金解決方案(PPP模式)”行業(yè)研討會(huì)在北京召開(kāi)。來(lái)自住建部、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市試點(diǎn)城市，以及企業(yè)界的代表圍繞“如何運(yùn)用PPP模式促智慧城市發(fā)展”的主題展開(kāi)了討論。

　　探索PPP良性發(fā)展模式，提管理，減成本，優(yōu)發(fā)展。

　　PPP模式發(fā)展路徑

　　地方政府債務(wù)高筑城壘，PPP融資回購(gòu)換湯不換藥?

　　近幾年，地方政府債臺(tái)高筑，很多地方政府將PPP模式看作是一種新的融資渠道，來(lái)替代城投債等傳統(tǒng)融資方式，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上并沒(méi)有發(fā)揮PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，有些甚至是將原有項(xiàng)目直接換了包裝。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(43號(hào)文)，截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào);從2016年起，只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。為解決存量債務(wù)問(wèn)題，財(cái)政部發(fā)文(351號(hào)文)鼓勵(lì)用PPP模式，向民營(yíng)資本出售債務(wù)，以獲得資金。于是地方政府開(kāi)始瘋狂的利用PPP進(jìn)行融資，將以前的融資項(xiàng)目換成了PPP項(xiàng)目。

　　以一個(gè)地方要修建一條高速公路為例，按以前的做法，就是地方平臺(tái)或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設(shè)，但是43號(hào)文出臺(tái)之后，該地方高速公路公司可以尋找一家社會(huì)資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路項(xiàng)目，地方的高速公路公司會(huì)私下和這家央企簽訂一個(gè)回購(gòu)股份的協(xié)議，承諾在未來(lái)項(xiàng)目建成后以一定價(jià)格回購(gòu)其全部股份。“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項(xiàng)目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來(lái)全部回購(gòu)股份。”業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，若“抽掉”這份私下簽訂的回購(gòu)協(xié)議，表面上看這就是一個(gè)引入了社會(huì)資本的好的PPP項(xiàng)目，沒(méi)有增加政府債務(wù)。但實(shí)際上，這背后仍然是過(guò)去政府融資的邏輯，換湯不換藥。

　　“實(shí)際上本級(jí)政府發(fā)起一個(gè)項(xiàng)目自己來(lái)做，和社會(huì)資本參與投資，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交易結(jié)構(gòu)和收益保障的要求是不一樣的。本級(jí)平臺(tái)無(wú)法作為一個(gè)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的判斷。這種PPP項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，比真正PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更大。”

　　探究PPP模式良性發(fā)展

　　PPP模式的原則是物有所值、“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。簡(jiǎn)而言之，社會(huì)資本給公共基礎(chǔ)項(xiàng)目注入資本來(lái)緩解政府財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)提供效率，政府讓渡一部分股權(quán)給社會(huì)資本，社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益，政府保障了公共利益，從而真正實(shí)現(xiàn)雙贏。

　　術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，政府和社會(huì)資本分工合作，各方明確職能，社會(huì)資本提供資金和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，政府負(fù)責(zé)政策落實(shí)及監(jiān)督考核，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

　　1、政府觀(guān)念職能轉(zhuǎn)變

　　政府要側(cè)重于觀(guān)念、職能的轉(zhuǎn)變，側(cè)重于公共部門(mén)與私人部門(mén)的分工協(xié)作。在運(yùn)用PPP模式時(shí)，政府不能再簡(jiǎn)單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”。比如在財(cái)政管理上，PPP不再依靠傳統(tǒng)的政府“借債”融資，而是以未來(lái)收益為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補(bǔ)貼。

　　2、社會(huì)資本融資方式完善

　　商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)作為目前PPP項(xiàng)目的主要社會(huì)資本方，以基金方式入股資本金。設(shè)立有限合伙制產(chǎn)業(yè)基金的形式參與PPP是間接參與方式中的主要渠道。當(dāng)入股資本金時(shí)，銀行、保險(xiǎn)公司就是該公司的股東，只有真正股權(quán)投資，它才能與政府共同享有利益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，符合PPP模式的原則，PPP才能在我國(guó)形成良性發(fā)展模式。

　　3、存量項(xiàng)目PPP模式先行

　　PPP項(xiàng)目在著眼增量的同時(shí)兼顧存量，以存量為主開(kāi)展項(xiàng)目示范，著力化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“只有解決存量問(wèn)題，政府才有興趣做。”內(nèi)蒙古阿拉善盟副盟長(zhǎng)田德志坦言。PPP要尋求良性發(fā)展，必須要減輕政府的財(cái)政壓力，那就要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等方式改造融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，減輕了財(cái)政債務(wù)壓力，從而騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。

　　結(jié) 論

　　PPP 模式自2013年底財(cái)政部和發(fā)改委力推以來(lái)，地方政府、社會(huì)資本均積極響應(yīng)，然而其在發(fā)展過(guò)程中存在著一系列問(wèn)題。我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)也不甚完善，甚至為空白，在PPP模式發(fā)展進(jìn)程中，我們探索PPP模式的良性發(fā)展，通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)資本融資方式的完善等一系列舉措，使政府和社會(huì)資本真正實(shí)現(xiàn)物有所值、“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則。使PPP之樹(shù)在中國(guó)長(zhǎng)青。

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