風(fēng)險共擔(dān)缺位 銀行介入PPP慎之又慎

發(fā)布日期：2015-07-30來源：金融時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在地方融資平臺受限后，PPP 模式方興未艾，正加速成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方新的融資模式，PPP項目也有望成為繼地方融資平臺之后商業(yè)銀行的又一大貸款投向。

　　不過，一些“虛假”的PPP項目也隱藏其中，其中可能存在的期限錯配和信用風(fēng)險需要銀行警惕。

　　當(dāng)前地方政府PPP項目推進(jìn)正如火如荼。

　　重慶日前再次簽下1300億元的PPP項目大單，發(fā)改委7月28日也表示，建立了PPP項目庫，發(fā)布了1043個項目，總投資額達(dá)到1.97萬億元，同時表示下半年要抓好抓實PPP項目的落地。

　　在地方融資平臺受限后，PPP 模式方興未艾，正加速成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方新的融資模式，PPP項目也有望成為繼地方融資平臺之后商業(yè)銀行的又一大貸款投向。

　　不過，據(jù)媒體報道，在這么大規(guī)模的PPP項目中，一些“虛假”的PPP項目也隱藏其中，其中可能存在的期限錯配和信用風(fēng)險需要銀行警惕。

　　融資平臺或“曲線”參與PPP

　　財政部6月末下發(fā)通知，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　實際上，這背后正反映了地方政府難以抑制的融資沖動，有媒體分析稱，地方政府簡單地把PPP模式看成一種替代融資平臺的融資工具。

　　一位銀行人士告訴記者，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)下發(fā)后，地方融資渠道受阻，地方融資平臺最大的資產(chǎn)就是土地，但是現(xiàn)在土地價格下滑，而且土地財政也不可持續(xù)，所以地方融資平臺急需后續(xù)融資“輸血”，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一。

　　此前就有媒體報道稱，地方政府融資平臺正在通過私定協(xié)議等方式，“曲線”參與PPP項目，以保持地方平臺的融資功能。

　　一位銀行授信評審部門人士告訴記者，實際上目前中國的一些PPP模式中，社會資本不僅包括民營資本，有一些國有企業(yè)也參與其中，這其中也包括了地方政府融資平臺。

　　此前財政部規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會資本。有分析稱，本級平臺無法作為一個社會資本對項目的價值、風(fēng)險進(jìn)行相對獨(dú)立的判斷。這種PPP項目沒有經(jīng)過市場的檢驗，比真正PPP項目的風(fēng)險更大。

　　不過，今年5月中旬國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(42號文)對這一條件有所放寬，明確了合規(guī)的地方政府融資平臺公司可以作為社會資本參與PPP項目。但前提是，融資平臺已與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

　　42號文同時也強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進(jìn)行變相融資。有業(yè)內(nèi)人士也表示，這其實還是給地方政府留下很大的操作空間，未與政府脫鉤的融資平臺參與PPP項目實際上相當(dāng)于增加政府的隱形負(fù)債風(fēng)險。

　　警惕地方政府“甩包袱”

　　有分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為，由于優(yōu)質(zhì)的政府項目稀缺，PPP項目將成為商業(yè)銀行的重要貸款投向。不過，上述銀行授信評審部門人士表示，目前符合條件的能通過 PPP模式籌集資金的優(yōu)質(zhì)項目并不多，有些倉促上馬，交易結(jié)構(gòu)不夠完善，存在較多不確定性，并且沒有了政府信用的兜底，對于項目的主要出資人銀行來說風(fēng)險是比較大的。

　　有分析認(rèn)為，此前BT模式是建筑行業(yè)經(jīng)常使用的模式，由于政府承諾負(fù)擔(dān)項目期間的融資利息支出，因此私人部門和銀行參與的積極性很高。不過曾經(jīng)被廣泛使用的BT模式并不在此次PPP模式中，目前的PPP模式，由于缺少政府隱形信用，銀行需要重新設(shè)計風(fēng)險評估體系。換言之，對于還款，銀行原先只需要評估政府的財政實力，而現(xiàn)在需要評估的是PPP項目運(yùn)營方的專業(yè)能力。

　　上述銀行業(yè)內(nèi)人士告訴記者，PPP項目一個很大的風(fēng)險隱患就在于參與企業(yè)和項目的信用取代了政府的隱性擔(dān)保，由于涉及到多個參與主體，有一個出現(xiàn)違約情況，將直接影響整個項目。“在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，企業(yè)的債務(wù)水平也普遍很高，因此對社會資本的考量也非常重要。”該人士強(qiáng)調(diào)。

　　同時，企業(yè)一旦參與運(yùn)營，意味著企業(yè)和政府之間就形成一個契約關(guān)系，企業(yè)和政府是平等的關(guān)系，需要利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。因此要強(qiáng)調(diào)政府履約，這對想?yún)⑴cPPP項目的企業(yè)而言非常重要，以前這方面問題頗多也是社會資本不敢介入PPP項目的一大顧慮所在。

　　在6月份財政部召開的貫徹落實PPP指導(dǎo)意見全國電視電話會議上，財政部副部長張少春表示，在運(yùn)用PPP模式時，不能再簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，不能把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”。

　　實際上，現(xiàn)在地方政府積極但企業(yè)熱情不高的情況，已經(jīng)影響了PPP項目簽約率。上述銀行業(yè)內(nèi)人士表示，如果政府存在職能越位、缺位問題，使社會資本承擔(dān)的風(fēng)險和所得回報失衡，這對PPP項目而言也是很大的風(fēng)險隱患。

　　創(chuàng)新PPP金融產(chǎn)品

　　按照決策層的思路，PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。不過，進(jìn)一步完善PPP模式的政策細(xì)則有待時日，因此盡管銀行看好PPP的發(fā)展，但積極并審慎地介入仍是目前各大銀行共同采取的措施。

　　上述銀行授信評審部門人士表示，其實不規(guī)范的PPP項目很容易識別，但最重要的是真正的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制還未形成，銀行只能慎之又慎。

　　有媒體此前援引分析機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項目“明股實債”是目前客觀存在的一個現(xiàn)象，也是在目前情況下使得各方利益都能得到兼顧的方式。

　　據(jù)相關(guān)媒體報道，銀行在辦理PPP項目融資時，根據(jù)項目所處區(qū)域不同安排了不同級別的辦理方式。對于PPP項目公司，即貸款主體的條件則更嚴(yán)格，如信用評級、資產(chǎn)負(fù)債率、實收資本等都提出嚴(yán)格要求。同時還有項目本身的資本金比例、擔(dān)保等多項條件。

　　與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項目中將擔(dān)當(dāng)綜合化的融資服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)。一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等;另一方面，銀行將積極參與到項目的設(shè)計、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項目開發(fā)提供咨詢。

　　上述銀行人士認(rèn)為，就銀行而言，更為重要的是創(chuàng)新PPP金融產(chǎn)品，在參與PPP項目的同時，保證政府債務(wù)有序過渡。

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