PPP項目運營中如何規避風險

發布日期：2015-08-31來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/孟春 高雪姮

　　當前，地方政府推廣PPP模式的熱情高漲，被寄予很多期望。但如果缺乏透明、嚴格的監管體制機制，盲目推廣PPP項目有可能引發地方政府性債務規模膨脹，帶來新的風險隱患。

　　PPP模式強調公私部門的全過程合作，項目投資額大、經營期長、合作方眾多，各方關系復雜，涉及的風險因素眾多。換言之，PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。談戀愛容易，但要結婚并長期運營PPP模式，需處理好各種關系，做好迎接各種風險挑戰的心理準備。

　　尋找風險分擔的合理邊界

　　PPP項目運營中面臨的風險因素極其復雜，合理分擔風險是保障PPP模式順利運營的前提。

　　由于風險復雜，識別和度量PPP項目風險比較困難，用好PPP這把利器，需遵循大型項目建設的一般規律，將項目風險在參與方之間進行合理、公平地分擔。公私合營要寫好合同，對風險分擔要有詳細的準備，簽訂PPP合同時需盡量處理好每個細節。

　　在風險分擔方面需遵循以下原則：一是發揮稟賦優勢。由于PPP項目的參與者掌握的資源不同，應對各種風險的能力明顯不同。風險應由最適宜的一方來承擔，參與方對哪種風險控制力最強，就應發揮其優勢控制哪種風險。

　　二是風險和收益要匹配。高風險高收益，低風險低收益，要體現公平。唯有公平，才能將各個項目參與者持續地拴在一起，構成緊密利益共同體。

　　三是量力而行。承擔的風險要和參與方的能力相適應，要有上限。如果承擔了無法承擔的風險，就會缺乏控制能力。

　　以上是原則性要求，在PPP項目具體運營中，還要因地制宜，在實踐中不斷總結經驗。

　　國家級風險和最低需求風險應盡量由公共部門來承擔;市場級風險可由公共部門和私營部門共同承擔，但要分配好比例;項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由私營部門來承擔。

　　在PPP項目準備階段，公共部門需盡力降低前期風險，做好盡職調查，識別出各種風險因素并進行評估，將風險分解為哪些是自留的，哪些是需要移交給私營部門的，制定招標文件并公布。建議這項工作盡量由獨立的專業機構來承擔。

　　在招投標和合同組織階段，公共部門和項目公司通過談判，確定各自的風險分擔比例。

　　融資方面，國內項目除自有資金外，建議選擇大銀行組建的銀團貸款等渠道，簡化資金結構，增強抗風險能力;國外項目建議內外結合，通過設立SPV，鼓勵利用國際債券市場發行人民幣債券，吸引國際金融機構、項目東道國金融機構參與，降低融資成本，分散匯率等風險。

　　投資人主要承擔建設、經營等風險，對于超出投資人控制范圍的風險，比如地震等不可抗力風險，宜轉移給第三方，如政府成立專門機構或保險公司來承擔。

　　要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，減少政府不必要的財政負擔。

　　省級財政部門要建立統一的項目名錄管理制度，和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務管理要求，指導下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。

　　目前有種認識，即在運用PPP模式時，應盡量將風險從公共部門向私營部門轉移，以此減輕政府，尤其是地方政府的財政壓力。其實，這是誤解，因為很多研究表明，隨著風險從公共部門向私營部門轉移，項目效率開始會上升，但當風險轉移到一定程度后，項目效率將不再上升，反而會下降。

　　另外，由于我國沒有成熟的PPP理論和系統的法律規范，專業人才缺乏，實踐經驗不足及操作程序較復雜，我們還無法確定PPP項目風險分擔比例有無固定解、多大為合適，風險分擔的合理邊界還比較模糊。

　　一些PPP項目的風險分擔是基于經驗，而不是準確的定量分析。風險分擔的偏差有可能導致某個參與方獲得暴利，而我們卻很難判斷風險分擔的偏差是技術性的，還是有意識的利益輸送。

　　這些都困擾著PPP的發展，亟需總結實踐經驗，對已有資料分類整理并建立數據庫，進行定量分析，逐步建立公平、有效的風險分擔機制，這是PPP模式的核心。

　　財政風險如何防范

　　從地方政府的角度來說，為了防范盲目上馬PPP項目帶來的風險，應該努力完善監管體制，防范財政風險。

　　首先，完善項目審批機制。并不是所有項目都適用PPP模式。國際社會一般用物有所值方法來定量和定性地判斷，一個項目是否適宜采用PPP模式。

　　其次，建立專門的PPP管理協調機構。發達國家的經驗表明，專門的PPP管理機構對于規范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項目運行效率等有著非常重要的作用。

　　從我國的國情出發，建議在中央層面建立專門的PPP管理機構，成員涵蓋財政、發改、住建、交通等部門，以加強其統籌協調的作用。在省級層面設立相應的PPP管理協調機構，也應積極探索。

　　PPP管理機構要致力于提高PPP項目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項目建設和管理中的權錢交易、利益輸送等行為。

　　第三，健全績效考核機制。在現行政府績效評估機構基礎上，逐步建立PPP項目評價體系。

　　首先是政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。履行事前、事中、事后全過程審計監督。

　　其次是專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權，切實實現政務公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負責解決一些技術上的難題，協同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。

　　另外，審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監督評估的主體，以保證評價結果的客觀公正，又體現了績效預算的決策民主化功能。

　　同時，要強化PPP項目績效評價管理。PPP項目績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、完成質量三個方面，考核的重點在于項目質量和管理效率。當然，在具體執行中，要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復等方面。

　　此外，在政績考核體系中，是否可以嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標，以推動地方政府積極推廣和應用PPP模式。

　　PPP推廣要遵循法治

　　PPP項目的成功實施離不開法治和契約精神。我國當前PPP相關規定散見于各部委和地方政府法規，缺乏系統的PPP法律框架。

　　政府部門應該努力創造適宜的政策法律環境，健全利益共享和風險分擔等相關機制，加強項目運作的規范性，并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風險。

　　從具體國情看，我國宜采取專門立法為主、單項立法為輔的模式來規制PPP模式。總體上來講，應建立以憲法為首，以公用事業特許經營法的專門立法為主，以大中型項目單項立法作為補充，以地方法規、行業法、公司法、招投標法等法律法規相配套，以其他文件作指導的完善的法律體系。

　　PPP專門法律應該具有較高級別，以便更好地規范以下內容：PPP范圍的界定;明確政府部門和私營部門各自的權利和義務;PPP項目的采購程序;PPP合同的修改、退出機制以及糾紛處理機制。同時，在PPP專門法律的指引下，相關部門應該借鑒國際經驗，積極引進和確定PPP示范文本和標準合同，以推動PPP項目的規范實施。

　　為解決社會資本參與PPP項目的后顧之憂，還需在財政預算、土地使用、融資機制等方面做出相應變革。

　　PPP模式獨有的長期付費機制，如政府付費或補貼的項目，需要配套的長期財政預算安排的支持，這些應該列入財政中長期規劃。目前，我國施行的年度預算，使得PPP長期付費項目的款項支付很難保證。

　　為此，必須建立中長期預算安排，并將PPP項目中涉及政府支出責任的部分予以明確列示，以確保項目能夠得到及時支付。

　　改革PPP項目的土地使用制度。目前，我國的PPP項目多是先選定投資人，項目涉及地塊即使掛牌，也必須是定向協議出讓形式，以確保投資人設立的項目公司能拿到地塊，但這不符合土地招拍掛制度的要求。因此，針對PPP項目，應該修改相關法律，明確其土地定向協議出讓的合法性，避免法律瑕疵。

　　完善PPP項目融資機制。目前，PPP項目中的涉及收費權時，一般參考應收賬款相關規定申請質押融資，但銀行方面的認可度不高。同時，以項目本身產生的現金流歸還貸款的項目融資方式，在我國目前國情下推行較難。銀行比較認可的方式仍被簡單界定為信用貸款，這就無法發揮PPP項目風險隔離的優勢，不利于吸引社會資本參與。

　　為此，應該在國家層面，引導銀行等機構認可收費權質押、認可項目融資等PPP項目獨有的融資方式，積極吸引金融機構向PPP項目提供資金支持，以推動PPP項目順利發展。

　　(作者單位：國務院發展研究中心宏觀部;北京師范大學經濟與工商管理學院)

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