PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)防范

發(fā)布日期：2015-10-26來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　采用PPP模式的基本要求

　　PPP模式的本質(zhì)是使社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，是利用社會(huì)資金、社會(huì)力量來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力、社會(huì)活力，提高基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給效率的最佳方式之一。因此，該模式在運(yùn)行中注定要牽涉到各方利益，而能否解決好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配問(wèn)題，是PPP模式能否健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)。PPP盡快立法是全社會(huì)的共同期盼。立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估論證，兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益;確定給予投資人的合理回報(bào)，投資回報(bào)方式應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，同類(lèi)項(xiàng)目融資成本、投資建設(shè)運(yùn)維成本等因素綜合確定，并應(yīng)確定相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。而在PPP法出臺(tái)前，在PPP特許權(quán)協(xié)議示范文本中應(yīng)對(duì)投資回報(bào)方式、價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償方式加以明確約定。在PPP相關(guān)立法和全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方嚴(yán)格依照相關(guān)法律和協(xié)議履約的契約精神是項(xiàng)目成功不可或缺的因素。對(duì)于能力不足問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)開(kāi)展相關(guān)能力建設(shè)培訓(xùn)，根據(jù)具體項(xiàng)目的需求，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)或技術(shù)顧問(wèn)，以彌補(bǔ)能力不足。

　　合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是核心。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的核心要素。PPP簽署的合同都是長(zhǎng)期的，一般都將持續(xù)二三十年，中間會(huì)產(chǎn)生哪些風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和完全承擔(dān)，有些事情的發(fā)生甚至?xí)孭PP項(xiàng)目失敗，讓企業(yè)、政府和百姓蒙受損失。強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、由更有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP模式的一個(gè)基本原則。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、中國(guó)PPP學(xué)界第一人王守清認(rèn)為，首先，應(yīng)讓最有控制力的一方去承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。比如，外幣匯率風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府承擔(dān)，通貨膨脹也應(yīng)該由政府承擔(dān)，而市場(chǎng)的供需變化則應(yīng)由政府和企業(yè)一起分擔(dān)，因?yàn)橹挥姓宄粋€(gè)城市或區(qū)域需要多少基礎(chǔ)設(shè)施;至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應(yīng)該由雙方共同分擔(dān)。其次，誰(shuí)控制風(fēng)險(xiǎn)的成本最低則由其承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。再其次，按風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)平衡原則，如果企業(yè)承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，則可以要求更高的回報(bào)。最后，要簽訂動(dòng)態(tài)合同，可設(shè)立觸發(fā)機(jī)制，這樣即便出現(xiàn)變動(dòng)，雙方也可以重新啟動(dòng)談判。同時(shí)也要建立調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制，這樣對(duì)雙方都有利。此外，也可以設(shè)定上下限作為觸發(fā)機(jī)制，如當(dāng)盈利或損失超過(guò)某一限度時(shí)，則須重新談判，重新進(jìn)行分配或補(bǔ)償。

　　服務(wù)質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作提高公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率應(yīng)始終成為采用PPP模式的決策依據(jù)。強(qiáng)調(diào)物有所值是PPP模式的一大原則。對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否要采用PPP模式，一定要做評(píng)估比較，保證應(yīng)用PPP模式后，比傳統(tǒng)的政府投資模式有改進(jìn)，包括風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、服務(wù)水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤(rùn)以吸引社會(huì)資本，又要保障政府和社會(huì)公眾的利益，以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任;既要考慮基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高的重要性，又要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性如果項(xiàng)目自身收益不足，需要政府的資金支持或補(bǔ)貼，要考慮政府的財(cái)政實(shí)力，千萬(wàn)不能為了應(yīng)用PPP模式而應(yīng)用PPP模式、千萬(wàn)不能為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施而不考慮可持續(xù)性。

　　建立公眾參與決策、監(jiān)管的機(jī)制是保障。基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到廣大社會(huì)公眾的切身利益，社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)這些項(xiàng)目享有知情權(quán)和建議權(quán)。項(xiàng)目從可研、立項(xiàng)、招投標(biāo)開(kāi)始，一直到簽約、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程，都應(yīng)采取各種形式和措施進(jìn)行廣泛深入的宣傳、報(bào)道，征求各利益相關(guān)方包括社會(huì)公眾特別是受直接或間接影響人群的意見(jiàn)和建議，做到公開(kāi)、透明，并積極發(fā)揮獨(dú)立第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，完善政府的決策機(jī)制，保障社會(huì)公眾的利益。

　　企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范基本措施

　　對(duì)于建筑企業(yè)而言，參與PPP項(xiàng)目應(yīng)從以下幾方面防范風(fēng)險(xiǎn)：

　　摒棄投機(jī)心理。PPP項(xiàng)目具有傳統(tǒng)項(xiàng)目不可比擬的復(fù)雜性，企業(yè)不可試圖利用政府部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過(guò)程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當(dāng)換屆或相關(guān)負(fù)責(zé)人受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)保或投保政治險(xiǎn)等方法來(lái)應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　重視項(xiàng)目前期調(diào)研、論證。傳統(tǒng)建筑業(yè)企業(yè)作為施工方，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，在PPP模式下，企業(yè)要改變思維，在PPP項(xiàng)目前期調(diào)研上做足準(zhǔn)備。在項(xiàng)目前期企業(yè)就應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，做好財(cái)力和成本收益核算，并對(duì)合作伙伴進(jìn)行評(píng)估、考察項(xiàng)目可持續(xù)性，全面考慮項(xiàng)目對(duì)參與各方的影響等。在投標(biāo)、合同文件談判等階段，企業(yè)應(yīng)當(dāng)借助經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)項(xiàng)目的合同條款進(jìn)行利弊分析，明確了解項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所在，以便于在合同談判階段與政府方進(jìn)行協(xié)商。

　　重視特許權(quán)協(xié)議的簽署。特許權(quán)協(xié)議是PPP項(xiàng)目合作的重要協(xié)議，它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及雙方的權(quán)利義務(wù)、雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，是構(gòu)成項(xiàng)目合同的中心，企業(yè)應(yīng)予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營(yíng)期的期限。特許經(jīng)營(yíng)期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當(dāng)盈利，該期限應(yīng)充分考慮政府和企業(yè)雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與定價(jià)問(wèn)題。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要“按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度”。

　　PPP項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都是顯而易見(jiàn)的，而其風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)聯(lián)性，也使其管理異常復(fù)雜。企業(yè)應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著手，不斷提高參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的能力。而從建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的現(xiàn)實(shí)處境來(lái)看，其風(fēng)險(xiǎn)均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的最大“風(fēng)險(xiǎn)”，加大人才建設(shè)力度，依然是企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的不二法門(mén)。

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