PPP項目，熱現(xiàn)象與冷思考

發(fā)布日期：2015-10-27來源：《項目管理評論》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/馬瑩

　　看上去很美的PPP模式，在中國幾經(jīng)沉浮之后，正澎湃洶涌。在穩(wěn)增長的背景下，PPP正成為新一輪基礎(chǔ)設(shè)施投資的盛宴。去年以來，從中央到地方，不僅接連出臺大量力推PPP的文件，亦不斷推出大量PPP項目。

　　似乎PPP在2015年進(jìn)入發(fā)展“快車道”順理成章，然而，現(xiàn)實情況是：社會資本尤其是民間資本仍多處于觀望狀態(tài)，金融機(jī)構(gòu)熱情不足，項目簽約落地的規(guī)模有限。

　　魔鬼藏于細(xì)節(jié)中，表面繁榮之下，頗多細(xì)節(jié)需冷靜思考。

　　PPP大潮襲來虛熱猶存

　　PPP這個對于老百姓來說似懂非懂的概念，其實就在我們身邊。上下班乘的地鐵、出差坐的高鐵、家里的自來水、做飯用的天然氣這些日常的公共設(shè)施或產(chǎn)品，都可能是通過PPP模式提供的。

　　從去年年底到今年以來，PPP政策更是密集出臺，中央和地方支持政策不斷加碼。5月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(簡稱42號文)提出，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用PPP模式，吸引社會資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。6月1日起正式施行六個部委發(fā)表的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》后，特許經(jīng)營/PPP算是有了目前最高規(guī)格的規(guī)則。

　　一年多的時間里，PPP從概念迅速走向?qū)嵺`。正如財政部部長樓繼偉所言，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

　　國務(wù)院新聞辦9月14日舉行的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》政策吹風(fēng)會上，國家發(fā)改委副主任連維良強(qiáng)調(diào)，通過PPP模式引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。此外，財政部9月29日公布了第二批PPP示范項目，項目總計206個，投資總額為6589億元，投資金額為首批的近3.7倍。

　　20年來專注于PPP研究和教學(xué)的清華大學(xué)土木水利學(xué)院建設(shè)管理系教授王守清感慨道：“現(xiàn)在PPP大熱，但有些誤解和不適當(dāng)做法，應(yīng)該潑點冷水。”

　　火熱的PPP盛宴背后，是落地項目少、叫好不叫座的質(zhì)疑。相較于政府頻繁拋出的橄欖枝，各路資本雖表現(xiàn)出參與的意愿，但是不能回避的是：目前PPP模式的推廣仍表現(xiàn)出“公熱私冷”的局面。發(fā)改委推出的近1.97萬億元的PPP項目清單中，實際簽約率較低，截至今年年初，簽訂合同比率僅為10%?20%。

　　可以看到，目前PPP模式主要是3個P中的第一個P即Public(政府)在推動，但是光有政府表態(tài)是一方面，畢竟企業(yè)花的是真金白銀，PPP項目周期動輒十幾或二三十年，回報與風(fēng)險同在，必須要考慮周全。交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略研究所所長徐麗打比方，好比一場球賽，現(xiàn)在只是一方在熱情號召，但是誰是裁判未定，比賽規(guī)則仍不完善，運動員肯定是有所顧慮的。

　　緣何叫好不叫座

　　PPP是一把雙刃劍，固然有其獨特的優(yōu)勢，但并非包治百病的良藥。從各地實踐看，PPP的探索并非一帆風(fēng)順。面對叫好不叫座的尷尬，官員、企業(yè)、學(xué)者、金融界等各方如何分析原因?履約精神、風(fēng)險共擔(dān)、項目融資難、項目策劃不到位等是記者采訪中聽到最多的關(guān)鍵詞。

　　中國政府網(wǎng)和人大重陽金融研究院7月1日舉辦的第12次文津圓桌閉門研討會上，財政部金融司司長孫曉霞對于推廣PPP面臨的六大癥結(jié)直言不諱：一是很多地方將PPP作為緩解債務(wù)壓力“甩包袱”，觀念認(rèn)識轉(zhuǎn)變難;二是一些地方將PPP等同于新的融資渠道，將部分項目包裝成PPP項，規(guī)范推廣運用難;三是受個別地方政府契約意識薄弱影響，社會資本，特別是民營企業(yè)參與積極性不高，社會資本尋求難;四是相關(guān)部門在項目立項、規(guī)劃等方面，形成了固化的行業(yè)運作思路和習(xí)慣，工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難;五是地方政府和項目實施機(jī)構(gòu)缺乏PPP項目運作經(jīng)驗和專業(yè)人員，操作實施過程難;六是PPP項目融資主要依靠銀行貸款，難以實現(xiàn)無追索或有追索的項目融資，融資渠道通暢難。

　　PPP的兩端一頭是政府，一頭是企業(yè)，政府抱著融資的目的，企業(yè)則抱著盈利的目的。政府能否踐行市場契約精神、兌現(xiàn)承諾對項目的成敗至關(guān)重要。

　　大部分企業(yè)覺得PPP“讓我歡喜讓我憂”——一方面對PPP項目寄托希望，另一方面也顧慮重重。有參與PPP項目的企業(yè)總結(jié)有“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁丁伯康的看法頗具代表性：“作為企業(yè)來說，我們是‘一看二算三進(jìn)入’。”

　　民營企業(yè)與國企、央企相比，更顯謹(jǐn)慎。桑德環(huán)保集團(tuán)董事長文一波公開指出，在合作過程中，私營部門無法獲得與政府對等的地位。一些地方政府可能利用其強(qiáng)勢地位，將更多的責(zé)任甩給私營部門，使私營部門承擔(dān)的風(fēng)險和所得回報失衡。PPP項目合作成功與否，必要條件是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制公平、有效。

　　王守清教授的研究團(tuán)隊在完成對20世紀(jì)90年代至今，試水PPP模式失敗的16個典型案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項目推進(jìn)過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數(shù)問題均直指“地方政府信用風(fēng)險”這一點。此外，目前PPP項目主要通過銀行貸款融資。由于建設(shè)周期長，項目收益有限，不確定因素多，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險管控，當(dāng)前大多仍是觀望。

　　國壽投資控股有限公司經(jīng)理盛和太一直從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資和房地產(chǎn)金融相關(guān)工作，對此，他向記者分析，長期資本缺乏是投資PPP項目“公熱私冷”的關(guān)鍵原因。

　　“國際上，投資基礎(chǔ)設(shè)施的資本，大部分來自于長期機(jī)構(gòu)，例如養(yǎng)老基金、保險資金、捐贈基金、主權(quán)財富基金，以及管理這些資金的私募、公募等資管機(jī)構(gòu)。而在國內(nèi)，PPP的資金來源還主要依賴于短期性的資金以及管理短期資金的資管機(jī)構(gòu)，資金性質(zhì)仍以偏向低風(fēng)險的債券為主，這就是源頭上的區(qū)別。近期，國家放開養(yǎng)老金投資，逐步放開保險資金的投資，但是其規(guī)模、運作機(jī)制，保險資金直接投資基礎(chǔ)設(shè)施的便捷性，與國外相比還是有很大區(qū)別。”盛和太解釋。

　　各方努力促項目落地

　　此輪PPP熱潮，除了各地自下而上的“摸石頭”穩(wěn)步推進(jìn)試點，更關(guān)鍵在于要能夠?qū)崿F(xiàn)包括法律、機(jī)構(gòu)、政策、工具等在內(nèi)的PPP制度框架的頂層設(shè)計。

　　根據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)部分發(fā)展中國家PPP制度環(huán)境成熟度的評估報告，中國排在本地區(qū)的韓國、印度和日本之后，與國際上PPP應(yīng)用成熟的國家，如澳大利亞的差距更大，其得分較低的兩項正是法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　中倫律師事務(wù)所合伙人周蘭萍告訴記者，目前直接可用于PPP項目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用PPP項目。

　　在王守清看來，PPP涉及面廣，不是任何一個部委能夠單獨完全掌握的。在國家層面，建議設(shè)立一專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)和管理項目立項、評估、篩選、招投標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計、經(jīng)驗總結(jié)、制定政策、實施指南和合同范本等功能。如果不能成立有形的實體機(jī)構(gòu)，也應(yīng)成立一套由某部委牽頭的跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是發(fā)改委、財政部和項目所涉及的各行業(yè)主管部委。

　　此外，PPP的績效監(jiān)管有待加強(qiáng)。并非所有項目都適合PPP模式，項目立項后，要不要應(yīng)用PPP，應(yīng)進(jìn)行“物有所值(VfM)”評價和政府財政承受能力論證。

　　王守清解釋，“物有所值”評價主要從三個層面進(jìn)行：一是直觀上的性價比最高，即價格和性能綜合考慮最優(yōu);二是從全生命周期衡量的價格最優(yōu)，即從采購、使用到特許期結(jié)束甚至拆除的全過程成本最低，特別與傳統(tǒng)政府投資模式的價格(此即“公共部門比較因子”的概念)相比最優(yōu)，這是“物有所值”的核心理念;三是綜合經(jīng)濟(jì)、社會效益考慮的性價比最高，通過將質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和效益等進(jìn)行權(quán)重分配后綜合評價。

　　據(jù)了解，在所有項目中，自然資源開發(fā)被認(rèn)為是最適合PPP模式的，其次是自來水廠、電廠、污水處理廠等，再次為公路、地鐵、機(jī)場、港口等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，最后是智慧城市、監(jiān)獄、圖書館等公益性項目。

　　廣發(fā)證券債券部董事總經(jīng)理、廣發(fā)合信產(chǎn)業(yè)投資公司總經(jīng)理李茂年曾任職發(fā)改委法規(guī)司，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法等立法研究和起草工作。他表示，金融機(jī)構(gòu)要想更好地把握PPP的發(fā)展機(jī)遇，需要通過創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新方式，解決三個關(guān)系。

　　一是項目的公益性和盈利性的關(guān)系?？茖W(xué)設(shè)計結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品，既能滿足不同風(fēng)險偏好資本的盈利要求，又不至于提高整體收益率，增加項目的運行成本。

　　二是項目的長期性和資本流動性的關(guān)系。不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品，例如在建設(shè)階段設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金保證資金的穩(wěn)定性，運行一段時間后通過發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等方式實行再融資，滿足資金周轉(zhuǎn)的需求。

　　三是專業(yè)性和綜合性的關(guān)系。在前期就要有各種機(jī)構(gòu)，包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)，參與PPP項目的決策評估，乃至實施方案的設(shè)計。既要專業(yè)的人做專業(yè)的事，同時又要取長補短，發(fā)揮協(xié)同和綜合作用。

　　此外，也有受訪者談到，投資人的退出條件(包括主動退出和被動退出)和對投資人的補償機(jī)制是PPP合同設(shè)計的重點和難點，但在實務(wù)中卻很難全面覆蓋或者涉及，需要包括律師在內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)在實踐中做出更多有益的探索，讓市場有更多可供借鑒的示范性做法。

　　當(dāng)然，PPP熱潮下的冷思考，并非是給PPP模式潑冷水，恰恰相反，只有降虛火、除泡沫，冷靜正視和解決前進(jìn)中的問題，才更有益于PPP的長期健康發(fā)展。

　　(感謝本刊記者師冬平、王興釗對本文的貢獻(xiàn))

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