別讓PPP擔負不能承受之重

發(fā)布日期：2016-01-21來源：中國經(jīng)濟導報記者編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/趙超霖

　　各個地區(qū)的基礎設施和公共服務項目建設似乎從未像現(xiàn)在如此高調(diào)。1月15日，廣西壯族自治區(qū)人民政府在北京舉行PPP項目推介會。廣西壯族自治區(qū)黨委常委、常務副主席唐仁健、國家財政部金融司副司長董德剛等出席并致辭。截至目前，全國已有大約20多個省份舉行了PPP項目推介會，推薦項目六千有余。異地舉行專場項目推介的也在逐漸增加。廣西和山東省的推介會在北京舉辦，云南省在上海舉辦，福建省在京滬兩地舉辦。

　　而此前這些項目通常為政府直接投資，發(fā)展改革系統(tǒng)將其收錄在每年編制的政府投資計劃中，并配有一套完善的政府投資決策審批機制，審批后由財政部門撥款。而此前各地區(qū)所舉行的政府招商活動，也主要針對純商業(yè)項目。

　　與PPP熱相伴的，一方面是逐漸培養(yǎng)的契約精神和市場化意識，但另一方面卻是把PPP當做筐，什么都往里面裝的盲目大干快上。誠然，PPP的優(yōu)勢不容忽視，但PPP不是包治百病的良藥，亦不是國家基礎設施和公共服務項目建設惟一和主要的運作方式。

　　PPP項目經(jīng)不起失敗

　　毋庸置疑，PPP是運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措，一系列美好的關鍵詞都與它有關，例如“國家治理現(xiàn)代化”、“投融資體制改革”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。自2014年以來，政策環(huán)境逐漸完善，各地實際操作經(jīng)驗日益增多。

　　但作為硬幣的另一面，在我國此前近30年的實踐中，失敗或者出現(xiàn)問題的PPP項目亦不少見。2014年“4·11”蘭州自來水苯污染事件，讓這個運作了7年的PPP項目飽受爭議。威立雅開創(chuàng)的“蘭州模式”，也被水務業(yè)內(nèi)人士認為是“完全不顧及公眾利益和社會責任的PPP模式。”

　　北京第十水廠的建設一波三折，從立項至今已有18年，但仍未投入使用。作為一個“命運多舛”的PPP項目，十幾年來經(jīng)歷了水源不足、市場供需倒掛、土地價格一路飆漲、輸水管道改線等諸多問題。原本計劃2015年3月竣工，但時至今日仍然是一片工地。該項目負責人安菱水務科技有限公司總經(jīng)理張恒利告訴中國經(jīng)濟導報記者，“內(nèi)部工程基本竣工，但因輸水管道修不通，即使內(nèi)部完工也沒用，一堆資產(chǎn)曬太陽。”

　　國家體育場，即鳥巢項目，是國內(nèi)體育場館領域首個PPP項目，在賽后運營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項目運營，遭遇“半路散伙”的遺憾。中國國際工程咨詢公司教授級高級工程師徐成彬在授受采訪時告訴中國經(jīng)濟導報記者，他們后來在調(diào)研中了解到，即使在“PPP的故鄉(xiāng)”英國，2012年夏季奧運會的主場館“倫敦碗”也不是使用PPP模式建設的。因此，他認為對于工期要求很高、建設極為復雜的項目不適用于PPP。

　　按照一定的項目失敗率來設想，在如今各地幾千個PPP項目大干快上的狀態(tài)下，如果幾個、幾十個項目出現(xiàn)問題，都會讓人難以接受。因為PPP項目服務對象最廣、提供產(chǎn)品最基礎，如果在20多年的運營中出現(xiàn)水質(zhì)污染、資金浪費、價格飆漲.......到時候需要買單的，就只能是普通百姓了。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥也多次在公開場合強調(diào)“PPP項目只能成功，不能失敗。”

　　中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟學家、中國現(xiàn)代集團總裁丁伯康博士在《PPP生態(tài)環(huán)境建設刻不容緩》一文中表示，當前我國PPP的推廣現(xiàn)狀屬于“運動式”推進和粗放型實施，并帶有“三高三低”現(xiàn)象，即地方政府對PPP模式產(chǎn)生的作用期望過高、央企、國企、平臺的參與度過高，項目實施的綜合成本過高，以及PPP的立法層級低，政府信用保障能力低和民資、外資參與投資比例低，更暴露出當前在PPP推進中出現(xiàn)的問題嚴重性。

　　被“倒做”的物有所值

　　財政部在去年底下發(fā)了《PPP物有所值評價指引(試行)》，其目的是通過科學的評價方法，讓地方政府選擇出真正值得、適合使用PPP模式的項目。目前，各地多已經(jīng)開始PPP項目物有所值評價操作。但遺憾的是，在“運動式”推進PPP的現(xiàn)階段，各地的操作呈現(xiàn)出了各種程度的不規(guī)范，“倒做”物有所值評價成為事實。

　　濟邦咨詢公司經(jīng)理張金陵告訴中國經(jīng)濟導報記者，“根據(jù)結(jié)果倒做，即已經(jīng)確定使用PPP模式，僅通過文字或數(shù)字游戲等使得物有所值定性分析通過，可以概括成‘倒做結(jié)果’，使物有所值評價淪為形式。”

　　為此，張金陵表示，PPP項目多為幾億元至幾百億元不等，如果決策錯誤，可能造成大額財政資金的浪費或效率低下。財政資金取之于民，不是政府官員的個人財產(chǎn)，政府官員自身不會存在直接的成本節(jié)約動力，政府官員和百姓之間存在廣義的代理關系，代理權的實現(xiàn)需要有效的監(jiān)督和激勵，那么官員的政績指標和其投資后評價應該關聯(lián)起來，建立后評價制度，從官員管理考核體制上保證地方政府以節(jié)約成本作為投資第一原則，這樣可以解決地方政府官員因動力不足造成的不利于物有所值評價推進工作的問題。也有業(yè)內(nèi)專家表示，能否可以探索終身問責制，使得地方官員、咨詢機構、社會資本的短期決策與長期責任相匹配。

　　讓人覺得浮夸的還不止于此。據(jù)中國經(jīng)濟導報記者的觀察，現(xiàn)在各地舉行的項目推介會，必有簽約環(huán)節(jié)。而所簽之約，不是戰(zhàn)略合作協(xié)議、合作意向書就是早已開工的PPP項目，請有關部門再“回爐表演”一番。場面上的熱鬧固然重要，但有多少實際意義就不得而知了。

　　舉例而言，去年10月福建省在北京開PPP項目推介會時，其重點項目福州市地鐵2號線就與某一社會資本簽訂了合作意向書。這讓擔任該項目咨詢顧問的徐成彬都感到十分詫異，他向中國經(jīng)濟導報記者表示，該項目此時尚處于實施方案研究階段，社會資本方的招商還未開始，推介會上的簽約僅僅是意向性的，最終花落誰家，尚待幾個月后才能揭曉。

　　“這反映了地方政府的思維還停留在過去的招商引資，視PPP為融資手段。原來地方政府缺資金，希望外來投資者進行投資，只要你來，我就給你機會，我們趕緊簽約。而社會資本也愿意向潛在競爭者發(fā)出信號，你看我跟政府已經(jīng)內(nèi)定了，你別跟我競爭。”徐成彬說道。

　　PPP需要降降溫

　　亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿在2014年就撰寫了《PPP熱潮的冷思考》，指出部分地方出現(xiàn)為PPP而PPP現(xiàn)象，前期論證簡單，或者連基本的交易結(jié)構設計也沒有，便直接將原有項目改頭換面而成。各地方發(fā)布的項目清單，部分項目實際已有企業(yè)，特別是國有企業(yè)參與或者意向參與，并沒有太多其他社會資本可以參與的空間，此類項目在清單上難免有充數(shù)之嫌。

　　兩年過后，PPP的炭火越燒越旺，財政部還出臺了各種獎勵政策。為了響應中央政策和獲取資金獎勵，各種“PPP形式主義”不降反增。徐成彬就告訴中國經(jīng)濟導報記者，中部某省在2015年下半年得到專項建設債資金后，希望將某些項目轉(zhuǎn)為政府直接投資。無奈于該項目進入了財政部第一批PPP示范項目名單，并獲得了資金支持，只能將PPP模式從“我要做”變?yōu)榱?ldquo;要我做”。

　　丁伯康也表示，各級政府應該重新思考，是否需要政府如此強烈推動而忽視市場自我調(diào)節(jié)的作用。是否適當以行政方式和經(jīng)濟手段，包括使用財政資金對PPP項目進行獎補、以政府資金設立PPP引導基金的方式，推波助瀾。“這是將最市場化的模式，通過最行政化的措施推動，也是極為不妥的。”作為推進PPP模式的出發(fā)點和落腳點，應當把PPP項目是否物有所值放在突出的判別位置，差別化、針對性做好具體項目的PPP運作。

　　丁伯康認為，如針對有國家政策性貸款支持的軌道交通、棚戶區(qū)改造、健康養(yǎng)老、環(huán)境保護項目等，在項目建設階段，完全可以采取傳統(tǒng)的政府建設模式，進行融資和建設招投標，也不會陷入額外產(chǎn)生建設期資金利息、工程造價下浮困難、綜合成本大幅上升的困境。等到項目建成以后，如果確有必要的，可以將運營采用PPP模式，選擇社會資本方合作。因為這類項目，通過PPP模式選擇了社會資本方，它的融資成本一定大大高于政策性銀行或政府項目本身融資的成本。

　　而且“一標兩招”(指政府采購分兩次完成社會資本方和有建設資質(zhì)的建設單位的招標)使得工程造價下浮變得困難，這極大地提高了工程建設的成本，也加重了地方政府的債務負擔。此外，目前市場資金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融資和項目融資進行建設，對于緩解政府項目融資壓力，減少財政負擔也會帶來一定的效果。因此，地方政府要注意適當篩選和限制PPP的規(guī)模、節(jié)奏和項目的問題。

　　國家發(fā)展改革委宏觀院投資體制政策研究室主任吳亞平也向中國經(jīng)濟導報記者表示，PPP真該降降溫了!如果中央部委想搶奪PPP工作主導權和項目決策權;地方政府想通過PPP模式融資;PPP咨詢機構想大上PPP項目，甚至包裝假PPP;國企還是想掙項目的施工利潤，也十有八九缺乏運營管理經(jīng)驗;民企擔心風險大。這樣PPP怎么搞得好?

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