基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析

發布日期：2016-03-03來源：中國PPP智庫 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/亓霞，柯永建，王守清

　　1引言

　　PPP(Public-Private Partnership)項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，通過民營資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項目的效率。早在上世紀八十年代，民營資本投資就出現于我國的高速公路、電廠和水廠等項目中，當時大多采用BOT模式(Build-Operate-Transfer，是PPP的一種具體操作模式)。近年來，隨著經濟的持續發展和北京的申奧成功，PPP模式在我國眾多基礎設施項目和一些奧體場館項目中又得到進一步的應用。

　　我國很多的PPP項目是成功的，解決了我國基礎設施落后又缺乏建設資金的問題，提高了效率。但是也不可否認，由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，所以也有許多項目遇到了較大問題甚至失敗。筆者認為成功的經驗固然重要，但從失敗中得到的教訓，更能使我們進步。對這些失敗項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的PPP實踐更有指導價值。本文正是基于這一出發點，通過對過去中國PPP項目中失敗或出現問題(下文簡稱為失敗)的16個典型案例進行重點分析，找出導致他們失敗的主要風險因素，對其產生原因和內在規律進行深入分析，并就風險規避和管理提出建議。

　　2案例的選取

　　本文選取了自上世紀八十年代以來在中國實施的PPP項目中16個失敗的案例，表1為這些案例的基本情況(從參考文獻[1]-[15]中整理而來)。這些項目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領域，基本涵蓋了我國實行PPP模式的主流領域。

　　表1 案例情況

案例編號	項目名稱	出現的問題
1	江蘇某污水處理廠	2002-2003年出現談判延誤、融資失敗
2	長春匯津污水處理	2005年政府回購
3	上海大場水廠	2004年政府回購
4	北京第十水廠	Anglian從北京第十水廠項目中撤出
5	湖南某電廠	沒收保函，項目徹底失敗
6	天津雙港垃圾焚燒發電廠	政府所承諾補貼數量沒有明確定義
7	青島威立雅污水處理項目	重新談判
8	杭州灣跨海大橋	出現競爭性項目
9	鑫遠閩江四橋	2004年走上仲裁
10	山東中華發電項目	2002年開始收費降低，收益減少
11	廉江中法供水廠	1999年開始閑置至今，談判無果
12	福建泉州刺桐大橋	出現競爭性項目，運營困難
13	湯遜湖污水處理廠	2004年整體移交
14	延安東路隧道	2002年政府回購
15	沈陽第九水廠	2000年變更合同
16	北京京通公路	運營初期收益不足

　　3項目失敗的主要風險

　　通過對表1所示16個案例失敗原因的匯總分析，我們認為中國PPP項目的失敗主要是由以下風險造成的：

　　(1)法律變更風險

　　主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。PPP項目涉及的法律法規比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風險[18]。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判[1]。上海的大場水廠[3]和延安東路隧道[14]也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

　　(2)審批延誤風險

　　主要指由于項目的審批程序過于復雜，花費時間過長和成本過高，且批準之后，對項目的性質和規模進行必要商業調整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。比如某些行業里一直存在成本價格倒掛現象，當市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實現預期收益。而根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定，公用事業價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現了外國水務公司從中國市場撤出的現象。比較引人注目的是，泰晤士水務出售了其大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出[3]。

　　(3)政治決策失誤/冗長風險

　　是指由于政府的決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由于當地政府對PPP的理解和認識有限，政府對項目態度的頻繁轉變導致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關結構不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協議，從而引起后續談判拖延，面臨政府決策冗長的困境[3]。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目[10]中也存在同樣問題。

　　(4)政治反對風險

　　主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題[3]，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

　　(5)政府信用風險

　　是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。例如在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業支付任何污水處理費。經過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結束[2]。再比如在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現實的可能性;問題二，水價問題。合同規定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執行至今未變[9]。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務，該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論[10]。除此之外，遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

　　(6)不可抗力風險

　　是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等。例如湖南某電廠于上世紀90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實質上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務，省政府按照特許權協議規定收回了項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有再重新招標，從而導致了外商在本項目的徹底失敗[4]。在江蘇某污水處理廠項目關于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判[1]。

　　(7)融資風險

　　是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協議，中標者要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資，特許權協議才可正式生效。如果在給定的融資期內發展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標保證金。在湖南某電廠的項目[4]中，發展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。

　　(8)市場收益不足風險

　　是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規定原因導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數量沒有明確定義[1]，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現了項目收益不足的風險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

　　(9)項目唯一性風險

　　是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生的風險。項目唯一性風險出現后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續風險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當地政府對橋的高資金回報率不滿[5]，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日，福州市二環路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無望，而政府又不予兌現回購經營權的承諾，只得走上仲裁庭[6][7]。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風險及其后續的市場收益不足風險和政府信用風險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。

　　(10)配套設備服務提供風險

　　指項目相關的基礎設施不到位引發的風險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經營期20年，經營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產的產權)。但一期工程建成后，配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團[13]。

　　(11)市場需求變化風險

　　是指排除唯一性風險以外，由于宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。例如山東中華發電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內電力體制改革對運營購電協議產生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準了0.41元/度這一較高的上網電價;而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性[8]。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風險。

　　(12)收費變更風險

　　是指由于PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅[8]。

　　(13)腐敗風險

　　主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平，但沈陽市已經多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經過數輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯系在一起，在業內，由外商在沈陽投資建設的八個水廠被譽為“沈陽水務黑幕”[13]。

　　以上為從16個案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險，從對這些風險和案例的描述中也可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果，而是表現為多個風險的組合作用。表2就是對每個案例所遇到的主要風險的匯總。

　　表2 導致我國PPP項目失敗的主要風險因素

案例編號 風險

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

法律變更

√

√

√

審批延誤

√

政治決策失誤/冗長

√

√

√

政治反對

√

政府信用

√

√

√

√

√

√

√

√

√

不可抗力

√

√

融資

√

市場收益不足

√

√

√

√

項目唯一性

√

√

√

√

配套設備服務提供

√

市場需求變化

√

√

√

√

√

收費變更

√

腐敗

√

　　注：表2中的案例編號對應的案例參照表1。

　　4風險分析

　　PPP項目的風險管理非常復雜，一直以來是業界和學術界的研究熱點。通過對前面表2所歸納風險的深入分析，我們可以看到導致中國PPP項目失敗的風險存在以下規律和特點：

　　(1)導致PPP項目失敗的風險因素雖然復雜多樣，但是這些風險之間具有關聯性，有些風險是起因，可以導致后續一系列的風險，例如腐敗導致過高承諾，最終產生政府信用風險，項目唯一性、市場需求變化等風險會導致市場收益不足等等。在對搜集到的16個失敗案例的分析中，我們發現表2所列的某些風險呈現出如圖1所示的主要關聯關系。

　　(2)政府信用風險是出現頻率較高的一類風險因素，這并不代表我國政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。

　　第一，由于政府信用風險是一種結果性風險，多種風險均會導致政府信用風險的產生，如圖1所示。

　　第二，由于PPP項目大多都是基礎設施，這些項目與公眾利益、國計民生密切相關，特別是收費、環保等敏感問題備受關注，合同中如果有觸動公眾利益的地方，定會導致公眾反對，政府迫于壓力也無法兌現原有的承諾，產生政府信用風險。

　　第三，某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，做出與整體利益和長遠利益不相符的決策，一旦中央政府發現或者地方政府換屆，項目就會被清理，面臨信用風險。

　　第四，國際形勢的變化以及戰爭、災害等不可抗因素也會導致政府信用風險的產生，例如湖南某電廠項目中遇到的情況，這一類的信用風險是政府無法控制和承擔的。

　　第五，政府信用風險是與我國PPP項目的發展過程直接相關的。在采用PPP模式初期，中國的政府和相關部門對PPP項目的理解和認識有限，處在摸索和學習的階段，而經驗豐富的國外發展商出于投機心理利用了我國政府急于招商引資的弱點，在簽訂的合同中存在大量不平等的內容，例如過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期等等。過高的風險超過了我國公共機構的承受能力，最終產生信用風險。

　　值得注意的是，隨著PPP項目在我國的發展，政府信用風險已不是主要風險。我國從八十年代開始實行BOT項目，剛開始由于種種原因，產生了一些信用風險。但是隨著幾十年的實踐，我國政府對PPP/BOT的了解越來越深入，并表示出鼓勵支持和引導民營資本參與基礎設施建設的積極態度，政府信用風險在中國的嚴重性排名大幅下降，而且標準普爾公司也在逐年上調對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風險逐漸減弱的另一個有力證據[18]。

　　(3)中國有關PPP/BOT項目的法律法規還不夠完善，特別是缺乏統一的、全國性的有關PPP的立法，因此出現了例如江蘇某污水處理廠和大場水廠等項目遇到的法律變更風險。

　　PPP項目的法律關系非常復雜，在一個項目流程的各個環節都會涉及許多領域的法律問題，有些問題需要在針對特許經營的法律法規中進行統一的規定，但更多的方面受相關領域內我國現有的其他法律或行政法規來管制。

　　雖然現在有不少地方政府在PPP項目立法方面做了很多有益的嘗試，比如建設部和北京、上海等地都先后出臺了一些有關“特許經營管理辦法(或條例)”和“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但這些多是以地方政策為主，位階較低，法律效力不強。

　　由于現有規定以國家計委(現為發改委)和國務院其他部門制定的部門規章為主，而國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定，只能適用于一部分行業，且都是從自身管理的角度出發，法律文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統性。

　　各地方政府頒布的法規之間也存在較大的差別和沖突，對于中央頒布的法律法規構成了挑戰和威脅。并且在很多問題上，各省市必然存在規定尺度不一的情況。這會造成國內制度的不統一和不公平的現象發生[18]。

　　5建議與小結

　　在今后的PPP項目中，筆者認為政府及民營機構可采取以下措施來應對前面所提到的風險：

　　(1)公共部門與民營機構都要進行充分的市場調查，做好市場預測工作。民營機構不要將政府的承諾作為市場的實際需求，如果政府承諾偏離實際市場需求將會產生守信風險。公共部門也要獨立的進行市場的調查工作，不要盲目接受民營部門的市場預測，應掌握準確的決策信息。

　　(2)政府應加強對PPP知識的學習，做好有關PPP項目的法律規制與政策支持工作，創造良好的投融資環境和穩定的政治環境。并且建立完善科學的決策機制，必要時聘請專業的咨詢機構提供決策支持，彌補對專業知識的欠缺。政府部門可采用建立收費調價機制、退出接管機制以及持有金股等手段來保證公共服務的質量和特殊情況下對基礎設施的控制權;對于與公眾利益密切相關的問題應進行公示，使公眾享有知情權和參與決策的權力;另外在合同簽訂中應特別注意不能提供固定投資回報率之類的承諾或擔保。

　　(3)民營機構不要抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執行過程中很容易造成政府出現信用風險。另外更不可利用極少數官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當這些領導換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。民營部門應維持與政府的良好關系，保持項目與企業的良好形象，獲得公眾的認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險。

　　(4)在風險的分擔方面，應建立公平合理的風險分擔機制。對于政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險，政府部門的控制力強于民營機構，應由政府部門提供擔保。融資風險、市場風險等，項目公司更有控制力，而且與其收益相關，應由項目公司承擔。不可抗力風險由于各方均沒有控制能力，所以應由各利益相關方通過設計有關機制(如調價、可變特許期、緩沖基金等)共同共擔。

　　在PPP項目實行過程中包含的風險多種多樣、紛繁復雜，本文主要研究的是導致中國PPP項目失敗的風險，并不代表其他的風險不重要，其實要做好PPP項目的風險管理不能放過任何一個風險，只是本文所提到的風險是在實踐中有失控的現象，可以說是我國過去PPP項目風險管理中的弱項，因此應成為以后PPP項目實踐中的重點控制對象。相信隨著我們對PPP項目研究的不斷深入，PPP在我國基礎設施的建設中將發揮越來越重要的作用。

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