管控下的PPP之路：不忘初心,回歸本源

發(fā)布日期：2018-05-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式的“前世今生”

　　 我國從上世紀(jì)80年代中期開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式，1984年第一次實(shí)踐運(yùn)用該模式興建廣東沙頭角電廠，1995年國家正式批復(fù)廣西來賓電廠二期工程采用BOT方式建設(shè)，從此開啟了浩浩蕩蕩的“前PPP時(shí)代”。筆者于2002年開始在城市污水、供水、固廢等市政領(lǐng)域參與BOT、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）、特許經(jīng)營(yíng)等的實(shí)踐，親身經(jīng)歷PPP時(shí)代的前后變革。

　　 2013年，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)文），對(duì)PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），專門提到“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。2015年4月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過后，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部等部門第25號(hào)令發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也指出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”。

　　 近幾年來，國家大力推進(jìn)投融資體制改革，陸續(xù)出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)推廣PPP模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本在投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率，有效緩解了地方政府財(cái)政壓力，防范和化解了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)悉，這幾年來累計(jì)投資額超過了18萬億元人民幣，取得了舉世矚目的成績(jī)，使我國成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。

　　 “亂象”催生強(qiáng)管控

　　 在各地PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)的同時(shí)，各種“亂象”不時(shí)冒頭，較為突出的如“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”拉長(zhǎng)版BT（建設(shè)-移交）、項(xiàng)目前期工作不充分倉促上馬、財(cái)承僅測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任或突破10%紅線、“兩評(píng)一案”與采購文件及合同前后不一致、采購程序不規(guī)范、地方政府融資平臺(tái)充當(dāng)社會(huì)資本、政府方向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足、“明股實(shí)債”、績(jī)效考核體系缺失或不完善等等，不一而足。更有從業(yè)者總結(jié)了所謂的“十大亂象”。

　　 針對(duì)在項(xiàng)目實(shí)踐中出現(xiàn)的一些與政策要求或初衷并不完全相符的現(xiàn)象，相關(guān)部委自2017年開始陸續(xù)出臺(tái)政策文件對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和整頓。特別是2017年后半年，新一輪地方政府融資監(jiān)管同時(shí)加強(qiáng)，一時(shí)間風(fēng)聲鶴唳。

　　 2017年5月，財(cái)政部要求全面開展地方政府融資擔(dān)保清理工作，并嚴(yán)禁地方政府以借貸資金出資設(shè)立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。同年6月5日，財(cái)政部通過編制“負(fù)面清單”，明確政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的“服務(wù)類”事項(xiàng)。同年11月16日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，一方面嚴(yán)格項(xiàng)目新入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面開始集中清理已入庫項(xiàng)目，清退不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債等項(xiàng)目，并設(shè)立期限為2018年3月31日。

　　 2018年4月24日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)），清查整頓前三批“示范項(xiàng)目”并要求加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、強(qiáng)化信息公開、建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。多個(gè)示范項(xiàng)目被要求限期整改、調(diào)出示范項(xiàng)目庫甚至調(diào)出示范并退庫。

　　 2018年5月8日，財(cái)政部PPP中心公布了各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫集中清理工作的情況。根據(jù)匯總情況，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元；即退庫與整改的PPP項(xiàng)目投資額共計(jì)4.9萬億元。

　　 在2018年4月2日中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出的“結(jié)構(gòu)性去杠桿思路”指導(dǎo)下，財(cái)政部、國資委、央行等部委先后出臺(tái)多份文件，包括《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]106號(hào)）等文件。各地開始配套出臺(tái)新的發(fā)展規(guī)范文件，紛紛落實(shí)清理工作。截至目前，已經(jīng)有北京、湖南、新疆、山東、云南以及杭州、吉林等地發(fā)布專項(xiàng)文件整治，以規(guī)范PPP發(fā)展、管控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，積極探索監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。

　　 這些文件的出臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)的合法合規(guī)性提出更高要求，被部分業(yè)內(nèi)人士稱為“最嚴(yán)清理”。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也在收緊對(duì)項(xiàng)目的融資，新項(xiàng)目端的觀望情緒漸濃，行業(yè)整體進(jìn)入“冷靜期”。

　　 回歸本源的PPP模式

　　 就短期來看，清庫、債務(wù)資金不得充當(dāng)項(xiàng)目資本金等強(qiáng)管控政策和措施會(huì)對(duì)PPP行業(yè)帶來一定的影響，如加劇已簽約項(xiàng)目的違約、影響原本比較優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目進(jìn)度、部分項(xiàng)目的參與主體處于觀望狀態(tài)導(dǎo)致項(xiàng)目數(shù)量下降，等等。

　　 在強(qiáng)管控政策下，頂層設(shè)計(jì)和中央部門層面將“規(guī)范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重，中央層面釋放出的從嚴(yán)監(jiān)管的信號(hào)，勢(shì)必影響部分財(cái)政基礎(chǔ)較薄弱省市PPP項(xiàng)目入庫、融資和開工進(jìn)度，也將波及一些經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不佳的項(xiàng)目。總體而言，真正規(guī)范的PPP項(xiàng)目并未受到太多的影響，一些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目依然是各類社會(huì)資本角逐的“稀缺資源”。比如今年4月份，江蘇淮安區(qū)黑臭水體綜合整治PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果公告21家聯(lián)合體入圍，社會(huì)資本方可謂“眾星云集”，一如既往地表現(xiàn)出對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的巨大熱情。

　　 在筆者看來，規(guī)范政策的頻繁出臺(tái)看似短期掣肘了PPP項(xiàng)目的發(fā)展，然而管控的目的是引導(dǎo)與規(guī)范，是為了行業(yè)整體的健康發(fā)展。就清庫政策來看，清理出庫的只是不規(guī)范或落地不及時(shí)的PPP項(xiàng)目，清庫不是PPP本身機(jī)制的問題，而是做PPP的動(dòng)機(jī)不對(duì)，清庫有利于正本清源，是對(duì)現(xiàn)有PPP市場(chǎng)的糾偏，防止PPP市場(chǎng)“劣幣驅(qū)逐良幣”，讓真正的規(guī)范項(xiàng)目得以發(fā)展，引導(dǎo)整個(gè)PPP市場(chǎng)從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展。

　　 目前，PPP清庫已接近尾聲，通過對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行二次規(guī)范篩選，不合規(guī)的項(xiàng)目已被清理或要求整改，現(xiàn)有入庫項(xiàng)目基本符合要求，這些項(xiàng)目將成為全國PPP項(xiàng)目的標(biāo)桿，是對(duì)規(guī)范優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的正向激勵(lì)，是各類主體參與PPP項(xiàng)目實(shí)踐的風(fēng)向標(biāo)，有利于PPP質(zhì)量的提升和后續(xù)的規(guī)范發(fā)展。清庫之后，PPP發(fā)展將由量變轉(zhuǎn)向質(zhì)變，地方債務(wù)也有望下降，PPP將進(jìn)入常規(guī)的良性發(fā)展軌道。

　　 從92號(hào)文發(fā)布截至今年4月7日，新入庫項(xiàng)目2011個(gè)，對(duì)應(yīng)投資總額近2.8萬億元；平均每月新入庫項(xiàng)目402個(gè)，對(duì)應(yīng)投資額5504億元，較2016年和2017年上半年均有所加快。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從成交總量分布來看，2018年4月，全國PPP項(xiàng)目總體成交量為229個(gè)，環(huán)比下降4%，同比增長(zhǎng)4%。從成交總額來看，2018年4月，全國PPP項(xiàng)目總體投資規(guī)模為2344億元，環(huán)比下降17%，同比下降13%。可見，市場(chǎng)對(duì)PPP模式仍有較高認(rèn)可度，后續(xù)PPP仍將有較大發(fā)力空間。從PPP新入庫行業(yè)結(jié)構(gòu)變化來看，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等新入庫項(xiàng)目比重較高，項(xiàng)目庫增長(zhǎng)較快，而這與精準(zhǔn)脫貧、環(huán)保攻堅(jiān)等部分領(lǐng)域加快發(fā)力有關(guān)，PPP模式將助力經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型。

　　 總之，管控不是目的，管控只是手段，通過一系列管控政策措施，對(duì)于不規(guī)范、踩“紅線”的PPP項(xiàng)目堅(jiān)決說“不”。杜絕偽PPP項(xiàng)目，不忘“公平競(jìng)爭(zhēng)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核”之初心，使PPP項(xiàng)目回歸本來的正途，平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系，促進(jìn)PPP市場(chǎng)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。

　　 （作者系中國新興集團(tuán)總經(jīng)理，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部PPP專家?guī)?ldquo;雙庫”專家，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究中心客座研究員）

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