PPP土地問題知多少？

發布日期：2016-05-26來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/冷玥

　　自2014年財政部大力推廣PPP模式以來，大家對PPP模式及其各環節和相關指導性文件都已經有了深入的了解，但涉及到土地環節的相關法律問題在實際操作過程中還存在各種爭議;本文依據相關法律法規和政策文件就PPP模式中涉及到的土地問題展開了討論，分別從土地的分類、權屬問題、使用期限和取得方式四個部分進行了深入的說明。

　　土地的分類有哪些?

　　根據《關于印發試行<土地分類>的通知》，我國土地可分為三個層級，第一層級包含三個分類，第二層級包含15個分類，第三層級包含71個分類。第一層級的三大類分別為農用地、建設用地和未利用地。第二層級根據第一層級細分而得，分別為：耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地，商服用地、工礦倉儲用地、公共建設用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地和特殊用地，以及未利用地和其他用地。現行PPP模式所涉及的土地大部分為建設用地，少部分為農用地，實際操作過程中可能出現農用地轉化為建設用地等情況。

　　土地的權屬問題怎么劃分?

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定“下列土地屬于全民所有及國家所有：(一)城市市區的土地;(二)農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地;(三)國家依法征收的土地;(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;……”現在大部分PPP項目涉及的土地都是國家所有，在實際操作過程中需要注意國有土地使用權的權屬轉化和歸宿問題。

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條明確規定“國有土地的有償使用方式包括：(一)國有土地使用權出讓;(二)國有土地租賃;(三)國有土地使用權作價出資或入股。”《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定“下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：……(二)城市基礎設施用地和公益事業用地;(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地……”所以，涉及基礎設施建設或者公共服務領域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。

　　《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》提出“(一)在涉及國家安全的領域和對國家長期發展具有戰略意義的高新技術開發領域，國有企業可繼續以劃撥方式使用土地;(二)對于自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業，以及自主產業和高新技術產業中的重要骨干企業，……主要采用授權經營和國家作價出資(入股)方式配置土地;(三)對于一般競爭性行業，應該堅持以出讓、租賃等方式配置土地;(四)對承擔國家計劃內重點技術改造項目的國有企業，原劃撥土地可繼續以劃撥方式使用，也可以作價出資(入股)方式向企業注入土地資產。”需注意的是，除道路、港口、橋梁、石油、礦產、煤炭、鐵路、航空、電氣、燃氣、自來水、電信(網絡)、郵政等屬壟斷性行業外，其余屬一般競爭性行業;所以，教育、醫療、養老等領域，建議采用出讓、租賃等有償使用土地的方式。

　　土地使用權的期限有多久?

　　《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規定“臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定和用途使用土地，而不得修建永久性建筑物”,“臨時使用土地期限一般不超過二年。”所以，PPP特許經營協議中涉及到項目建設臨時用地，需注意其期限一般不超過兩年。

　　《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定土地使用權出讓的最高年限分別為：居住用地70年，工業用地為50年，教育、科技、文化、衛生體育用地為50年，商業、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年，即涉及PPP中的土地使用權年限一般為50年，這一點與《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》提到的PPP模式特許經營期不超過30年也是一致的。

　　土地使用權的取得方式是什么?

　　《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定土地使用權的出讓方式包含協議、招標、拍賣三種方式。而《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》補充了第四種方式——掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時間、地點進行公開競價，最后根據競價結果確定國有建設用地使用權人的行為，但掛牌相對于拍賣時間更長，出價結果有更新的可能性。

　　國有土地租賃是國有土地有償使用的一種方式，可以采用招標、拍賣或者協議的方式取得。《規范國有土地租賃若干意見》提出“對因發生土地轉讓、……企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的，可以實行租賃”，對“新增建設用地，重點仍應是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。”短期租賃一般不超過五年;長期租賃不超過同類用途土地出讓的最高年限，一般而言不超過50年。

　　承租人通過國有土地租賃獲得的土地使用權，可以轉租、轉讓或抵押，其中轉租的行為屬于“土地使用權出租”。土地使用權出租是土地二級、三級市場的概念，即出租人通過劃撥、出讓等方式獲得土地使用權后，隨同地上建筑物、其他附著物，租賃給承租人使用。需要注意的是 “房地一體”原則，即抵押、出租土地使用權，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之抵押、出租;出租、抵押地上建筑物、其他附著物所有權，其范圍內的土地使用權隨之出租、抵押。但房地一體原則也有例外，《劃撥土地使用權管理暫行辦法》提出“地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。”《中華人民共和國物權法》第142條規定“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。” 通過引用我國現行法律法規和政策文件，本文從四個方面解釋說明了PPP模式中可能涉及到的土地問題，但是關于土地問題的思考和探索應該不止于此，希望下次有機會能與大家進一步討論學習。

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