英國政府與社會資本合作( PPP)項目的決策體系研究

發布日期：2016-06-01來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、引言

　　英國是世界上較早引入社會資本開發公共項目、提供公共服務的國家之一。自1986年英法海底隧道項目開始至今，英國創新并實施了多種社會資本開發公共項目的建設模式，形成了一系列政策操作的規范性文件，建立了獨特的項目審批、決策、論證和評估體系。英國PPP 的決策機制創立時間最早，實施期限最長，積累的經驗或教訓也相對豐富。2014 年以來，中國推行的一系列PPP 政策以及PPP 立法準備工作很大程度上參考了英國的經驗。尤其是中國在PPP 項目決策過程中，財政部推行的“物有所值評價”機制( 中國財政部，2015a，2015b) 與英國PPP 的核心制度安排沒有根本不同。基于以上原因，有必要對英國PPP 決策體系加以研究。

　　二、背景介紹: 英國PPP 政策和項目決策體系的產生與演變

　　英國PPP 的政策發展、決策思路和決策理念經歷過大體四個階段。

　　第一階段，PPP 政策準備和項目試點階段( 1972—1992 ) 。1972 年港英政府以BOT 建設了紅磡隧道，開創了以私人資本開發公共項目的先河。在PPP 政策的試行階段，英國政府管理部門面對的核心問題是PPP 項目的規劃決策問題。針對該問題，英國財政部高級專員萊利(William Ryrie) 提出了兩個原則，又稱萊利法則( Ryrie Rules)。萊利法則設定了使用私人資本開發公共項目的兩個前提條件: 一是只有當私人和社會資本的項目方案比公共部門的傳統投資方案更高效的情況下，PPP 模式才能用于公共項目或公共服務的開發建設。其基本思路是，私營部門的融資借貸成本比政府的融資成本高得多，只有用PPP模式所實施的項目開發管理效率遠 高于傳統政府公共項目的開發模式時，才能抵消其高額的融資成本。萊利法則第一條為私人資本設置了較高的準入門檻，對PPP 私人投資者和運營商的綜合管理、建設運營和科技創新能力提出了較高的要求。萊利法則第一條的核心思想后來為工黨政府借鑒，成為“物有所值評價”量化分析機 制的理論基礎。萊利法則的第二條是，每當地方政府引入一定數量的私人資本，其地方公共投資財政預算的撥款將相應地減少數額。由于萊利法則嚴格的準入條件， 使得很多潛在的PPP 項目不能通過政府的審核批準，成為PPP 模式大規模推行的主要障礙。梅杰的保守黨政府在1986和1992 年間逐步廢除了萊利法則。

　　第二階段，私人融資計劃( Private Finance Initiative，PFI) 正式推行階段

　　(1992—1997)。1992 年，私人融資計劃( PFI) 是英國保守黨梅杰政府為吸引社會和私人資本開發公共項目推出的一項重要政策，是PPP 的一種形式。其代表模式是以特許經營為基礎的DBFO ( 即設計、建設、融資與運營) 方式。英國財政部于1992 年成立了私人融資委員會(Private Finance Panel) ，并在1994 年制定了一條決策原則，即“普遍適用原則” ( Universal Rule) 。普遍適用原則要求英國地方政府和各中央部委在開發公共項目時，必須首先考慮利用私人和社會資本的可能性 。換言之，在可以利用私人資本的情況下，政府應該盡量使用私人資本。保守黨政府的主要思路是，充分利用市場或社會力量推動公共項目或公共服務的開發。公共項目或公共服務應當對私營部門更加開放，準入門檻應該更低。從1994 年起，政府將交通、醫療、教育、政府信息系統和司法( 監獄) 行業作為PPP 模式的實施重點。

　　第三階段，PPP 模式大規模推行階段( 1997—2011 年) 。在工黨執政時期，PPP 政策以及各種具體操作模式得以全面實施。其政策導向和決策思路可以概括為: 標準化、程序化、制度化與規范化。工黨政府一上臺，在1998 年初就全面繼承了保守黨政府的PFI 政策，并建立了專門制定與管理PPP 政策的政府機構。這包括，成立了以財政部PPP 處( PFITaskforce，后更名為PPP Unit) 為首的政策制定與決策單位、以英國合作伙伴關系公司( Partnerships UK，簡稱PUK) 為中心的政策執行與推廣部門、以政府商務部 為主導的政策實施指導部門以及推廣地方政府PPP 模式和項目的指導部門“地方伙伴關系”協會( LocalPartnerships) 。在工黨政府大力推行下，對PPP 的管理構架基本建成。同時，作為PPP 模式推行與管理的核心步驟，使相關政策標準化、實踐操作細則程序化和規范化也是英國政府的工作重點。財政部PPP 處就具體PPP 決策程序和實施流程頒布了一系列規范的可操作性文件，使得地方與中央部委實施時有了可操作的標準和依據。尤其是在2004 年，英國財政部推出了專門針對PPP 模式的《物有所值評價方法》，獨創了對PPP 模式進行規范化評估、論證和決策的方法體系(Treasury，2006) 。在工黨執政的14 年間，PPP 政策得以大規模推廣，涉及幾乎所有公共部門與行業。截止至2012 年，英國PPP 項目數量超過700 個，合計引入私人資本超過540 億英鎊，約占同期公共項目投資額的三分之一左右(Treasury，2012c) 。

　　第四階段，PPP 政策及決策機制修正與改良階段( 2011 年至今) 。自2011年英國保守黨與自民黨聯合政府上臺以來，聯合政府對工黨執政時期所推行的PPP 政策和項目進行了評估與反思 。針對過去因英國政府對PPP 項目監管不嚴、合同設計不合理而出現的公共資金浪費問題，英國首相辦公室提出了效率改善與成本節約的計劃，進而對PPP 項目的合同和項目執行情況進行了整改。在該階段，英國政府對相關PPP 政策的治理結構和審批程序進行了一定的調整。首先，撤消了財政部PPP 處，轉而設置英國基礎設施局(InfrastructureUK，IUK) 統一負責PPP 的政策推行。其次，賦予首相辦公室大項目局( MajorProject Agency) 大型且復雜PPP 項目的審批權，對風險較大的PPP 項目也提高了相應的審查門檻 。第三，英國財政部推出了“第二代私人融資計劃” ( Private Finance 2，PF2 ) 。該政策的主要特點在于，政府方開始以少量參股的方式，主動參與到PPP 項目的建設、運營、管理過程中，加強對PPP 項目的監管和合作，而不是像之前放手不管。第四，對于此前爭議較大的物有所值評價機制進行了重大修改，將物有所值評價的定量分析部分刪除，待修訂后重新頒布具體評估細則。以上PPP 政策演變分為四個階段，只是為敘述方便，實際彼此存在某種交叉，并非嚴格意義上的劃分。

　　三、文獻綜述與回顧: 英國PPP 項目決策體系的構成

　　( 一) PPP 項目的管理框架與決策程序

　　1. PPP 項目的管理框架

　　截止2014 年底，英國PPP 項目的運作主要涉及下述機構或部門: 首相辦公室、財政部、地方合作伙伴關系協會、中央政府各行業主管部委、政府商務部、地方政府公共采購部門或財政部門、下議院公共賬目委員會、審計署。

　　其中，地方政府或中央各部委均可作為PPP 項目的發起者，提出PPP 項目申請; 英國財政部的PPP 政策推廣部門與英國地方合作伙伴關系協會一道負責對公共與私營部門進行PPP 事務的項目指導與政策咨詢工作; 此外，財政部審批部門與首相辦公室負責PPP 項目的事前論證評估，是PPP 項目的最高決策主體。英國政府商務部負責PPP 項目的公共采購程序與采購方式的合規性審查以及過程監督。下議院公共賬目委員會、審計署則負責事后績效評估與審計。PPP政策及項目的管理結構如圖1 所示。

　　圖1 英國PPP 政策及項目的管理框架

　　2. PPP 項目的決策流程

　　英國PPP 項目的主要決策流程有7 個環節: 第一，項目的發起。英國PPP項目通常由地方政府或中央政府各部委發起。PPP 項目的篩選和初步準備及需求分析由地方政府或部委的財政部門或專職PPP 中心承擔。第二，PPP 項目的準備。在項目的準備過程中，英國地方合作伙伴關系協會或財政部基礎設施局負責相關PPP 項目的咨詢和指導工作，尤其是關于PPP 項目的挑選、初步決策過程中的疑問排除及審批文件的編制等。第三，PPP 項目的初步遴選。英國的PPP 項目或項目群大都需要政府補貼或政府付費，由于涉及到公共資金的使用，需要經財政部基礎設施局和英國首相辦公室大項目局一同審核篩選(Treasury，2011a) 。地方政府發起的PPP 項目由地方政府相關部門報送英國財政部遴選及批復。第四，PPP 項目的初審。在地方政府或部委報送中央后，英國財政部或首相辦公室大項目局則委派工作人員對各PPP 項目的正式申請進行評估和審，在與項目發起單位進行溝通、協調，并經過工作人員完善的基礎上，組織召開PPP 項目的論證會議。PPP 項目的論證評估會定期召開。由項目發起單位財務負責人或代表、有關部委代表、財政部工作人員、會議特聘專家等相關人士參加財政部( 或會同首相辦公室大項目局一道) 依照評審材料及評估結果與有關部門共同決定是否批準該PPP 項目，并指定管理人員對獲批項目進行跟進監督。在PPP 項目通過了財政部的初審后，則進入項目的招投標及談判過程 。第五，PPP 項目公共采購的指導與監督。英國政府商務部( OGC) 負責指導或監督所有公共項目的準備與招投標。招投標須遵守歐盟和英國的公共項目招投標及公共采購的法律、文件和規定。同時，政府商務部作為相對獨立機構，對公共項目尤其是PPP 項目進行同行審查與過程監督。第六，PPP 項目的最終審批。當地方政府或部委在完成PPP 項目的招投標并簽署合同后，須再次報送財政部審核并批準。PPP 項目在政府與項目公司談判的過程中，若對標準通用PPP 合同模板條文進行修改的，必須報財政部審批。第七，PPP 項目的審計及監管。PPP 項目投入運營后，其績效或產出由英國審計署抽查并出具審計報告。英國審計署并不對所有PPP 項目績效情況進行審查，但會對某些PPP 項目群及重大公共項目、或應議會公共賬目委員會特別要求的項目進行審查。其審計重點是: PPP 項目的建成是否達到預期的績效指標或是否實現了預期的政策目標，該項目相關公共支出是否“物有所值”。

　　由于英國審計署對英國議會下議院負責，其審計報告和結論須報送議會。議會各委員會將就PPP 項目在審計中發現的問題，對有關部門進行問責、質詢或監督整改。議會和審計署對PPP 項目的督查及審計，促使政府部門對相關問題進行反思并提出相應的解決方案。其最終結果或是對政策的改進，形成新的制度、規范、標準以及流程，使PPP 項目的決策、實施方案得到進一步完善。

　　( 二) PPP 項目的決策原則與依據

　　在PPP 的政策設計、項目決策或項目績效評估過程中，無論地方政府或中央政府都必須遵循“物有所值”的核心原則。“物有所值”的這一概念，不同的學者有不同的理解。一是認為如果公共項目能實現“低成本、高效益、高效率和公平性” ( 4Es)的目標，便可認為該項目是“物有所值”的; 二是認為“物有所值”是一個相對的概念，如果一項政策或一個項目，能以較小的成本取得較高的收益，或以相同的成本取得更高的收益，便可認為該政策或項目是“物有所值”的。根據后者的理解，“物有所值”具有相對性，是一個綜合比較而得出的結論。就英國PPP 的語境來看，“物有所值”指的是在對項目的多種備選方案進行比較之后選出的最優方案，同時也是通過制度安排、取得最佳效果并最終實現政策目標的方案(National Audit Office，2011 ) 。備選方案既包括傳統的政府財政投資方式，也包括PPP 等由私人和社會資本參與的方式。

　　物有所值不僅是英國政府在公共服務或公共項目投資領域的績效評估原則，也是PPP 項目的核心決策原則。PPP 項目前期的物有所值評價會對后期的績效評估會產生重大的影響，同時也對后續PPP 項目的決策提供一定的參考依據。針對PPP 項目的決策要求，英國有關部門專門制定了PPP 項目的物有所值評價細則及辦法。這些細則和辦法均體現在以下文件中。 《綠皮書: 英國財政部公共項目投資手冊》 。該書直譯為《綠皮書: 政策評審、項目規劃與評估論證手冊》( 以下簡稱《綠皮書》) 。英國所有公共項目或公共投資政策的起草、擬定、評估、論證和審核必須遵守財政部的規定。這些規定主要由《綠皮書》體現。《綠皮書》的主要目的在于，確保 中央部委或地方公共部門對所有公共項目的實施方案必須進行考察比較，對將要實施的政策、項目或項目群可能造成的影響必須進行財務評估和論證，對相關項目備 選方案和方法必須進行成本—收益分析。

　　《大項目評估辦法》(MajorProject Review) 。該辦法規定，由中央財政支出的公共項目、中央政府或部委發起的PPP 項目、規模較大且較為復雜的公共項目，須由英國首相辦公室大項目局( MajorProject Agency at CabinetOffice ) 會同財政部審批。此類項目包括，超過中央政府各部委審批權限的、未來有巨大后續支出或運營支出的、項目資本超過10 億英鎊的、存在高風險且較為復雜的、或具有高度創新的項目等 。

　　各部委對本行業PPP 項目頒布的文件。英國各部委和行業主管部門，均基于綠皮書的指導原則有針對性地編制了PPP 模式評估、決策的實施文件。如衛生部、國防部、司法部、高速公路管理局等中央部門。

　　( 三) 英國PPP 的決策分析方法與步驟

　　根據PPP項目的特點，英國財政部在2004年推出了專門用于PPP模式的決策指導性文件———《物有所值評估指導》 。該文件是基于《綠皮書》的規定和方法發展而來。

　　英國PPP 項目的物有所值評價，從定性和定量的角度分三個階段對項目進行評估 。第一階段，通過定性與定量的方法考察某一大類或某個行業的公共項目是否適用PPP 模式。比如醫院類、公路類、污水處理類及其附屬設施工程是否適宜、有無必要使用PPP 模式。第二階段，通過定性與定量評估考察具體行業中的單個項目是否適用、有無必要采用PPP 模式。第三階段，對項目的判定。主要根據項目采購招標過程中的實際情況及發生的變化，對前兩階段的評估結果進行統籌考量并作出最終決策。

　　物有所值的定性評價內容，主要包括對項目群或項目的可行性、有益性、可實現性進行評價 。其評估方式是對項目提出一系列需要考察的問題，由主管部門作答。譬如待審查項目的規模與需求特點、項目風險轉嫁和分擔機制的設計、社會投資者和承包商的綜合管理能力與資質、PPP 項目的政策與行業環境、相關部門的管理能力與人力資源等。項目主管部門需要依據掌握的實際情況就相關問題作出評判。

　　物有所值的定量評價，是以英國財政部建立的財務模型為基準對傳統項目開發模式與PPP 模式的成本和收益進行比較，以幫助決策的過程。該模型在進行財務分析與方案對比的過程中，模擬兩種方案的建設成本、全壽命維護成本( WholeLife Cost) 、融資成本、樂觀偏差( Optimistic Bias) 的影響、稅收、交易成本、合同變更成本、項目殘值及第三方收入，對比傳統公共項目開發模式與PPP 方案的成本差異，哪種方案的成本低、收益大，就采用哪種模式 。該評價模式實質上就是一個成本—收益財務評價模型，在物有所值評價定量分析中起著非常重要的作用。簡單說，物有所值定量評價的核心是回答“PPP 模式好或不好”的問題。

　　除此之外，如果PPP 方案初步獲得物有所值定量評價的通過，則下一步進行敏感性測試( 也即風險測試) 。敏感性測試，就是通過不斷調整物有所值量化分析模型的變量輸入值，觀察各種投資方案的成本變化情況( 即進行推理點分析，IndifferencePoint Analysis) ，主要側重建設成本、社會資本收費總值、交易成本和運營成本的變化對于兩種方案總成本的影響。如果經過敏感性測試，PPP模式的綜合成本的凈現值結果仍然屬于最佳，則PPP 方案證明是相對物有所值的 。

　　英國物有所值評價分析方法，屬于定性與定量結合的決策分析方法。該辦法在定性分析中采用了專家評分法。在量化分析的過程中應用了模擬模型分析 法，即通過建立財務模型，模擬計算兩種方案的成本、收益以及風險，進行事前分析比較，而后作出決策。但，值得注意的是使用模擬模型分析方法的前提條件是， 決策者須收集較翔實準確的數據和信息。

　　( 四) 英國實施PPP 決策體系的爭議

　　在全面回顧了英國決策體系的制度安排之后，通過文獻回顧可以發現，現有的PPP 政策和項目決策機制受到了一些批判和質疑。第一，學者和公眾對PPP 模式的適用范圍有爭議。英國的經驗顯示，PPP 模式在信息系統、國防、超大型基礎設施、小型公共項目行業并不適用 。第二，PPP決策的核心機制，即“物有所值測試”存在較大的理論缺陷 。第三，英國現有的PPP項目論證和決策機制過于繁瑣復雜、不公開、不透明，審核時間過長、相關的咨詢費用和論證成本較高，影響了社會資本的投資積極性，同時降低了PPP 模式的整體實施效率 。

　　從世界范圍看，英國的PPP 決策體系較為典型。全面和科學地評價借鑒英國PPP 的實踐經驗，對其他國家相關的政策實踐具有較強的啟示性。因此，本文主要目的在于考察英國PPP 決策體系在實踐中所遇到的問題，歸納并總結相關經驗或教訓。

　　四、研究方法

　　結合研究主題與研究數據的可獲取性，本文主要使用了質性研究的方法。質性研究方法的特點決定了研究者在調研的過程中，可以獲取豐富的數據。同 時，這一方法在定性數據收集過程中由于較為彈性、靈活，較小受到前提假設和前置程序的制約。此外，在定量數據較難獲取且研究者資源有限的情況下，質性分析 可以在有限的時間和預算內，獲取較為豐富的調研數據 。最后，對英國PPP 決策體系實施效果以及經驗教訓的研究，主要制約因素是相關項目數據和信息的可獲取性。在現有英國法律框架下，PPP 項目的數據與資料( 如，決策文件、項目成本、項目合同等) 通常被視為商業機密，不對外公開。而PPP 項目的決策論證過程更是涉及大量核心數據、透明度較低，研究者通過公開渠道可以獲取的核心定量數據和信息十分有限，開展量化分析與論證有一定的困難。

　　( 一) 數據收集

　　如上所述，英國PPP 項目的決策論證與初期的評估過程和結果并不公開，該過程類似于所謂的“暗箱效應” (Black Box) 。為能夠更加深入地了解英國PPP 項目的決策體系以及存在的問題，獲取相關數據與信息，對曾經參與過PPP項目或參與過PPP 決策過程的專家進行訪談調研，是一種較為可行的研究路徑。本文的研究數據主要來源基于2009 年5 月至2015 年4 月以來，作者作為高校PPP 政策研究小組團隊成員，所收集的一手數據和二手數據，一手訪談數據則集中采集于2011 年4 月至2012 年10 月期間。

　　本文將主要的訪談對象定位于從事或曾經從事過PPP 項目的專業人群，對11 名英國PPP 政策的制定者、PPP 項目的實施者、第三方專家及研究學者進行了半結構式深度訪談( Semi -structured，In - depth Interview) 。受訪者的主要信息如表1 所示。

　　二手數據則主要來自于英國財政部、英國合作伙伴關系公司的PPP 政策文件、評估論證方法、數據庫、案例分析以及中央政府各部委公布的決策論證指導文件與信息。此外，研究者還查閱了已解密但未公開的PPP 項目決策論證文件，文件列表如圖2 所示。一手與二手數據配合使用，起到了相互補充、印證與檢驗的作用(Triangulation) 。

　　( 二) 抽樣原則與訪談對象的選擇

　　基于研究的需要，主要訪談對象的選擇基于以下幾個方面的考慮: 首先，訪談對象須參加過兩個或兩個以上的PPP 項目，有PPP 項目實際操作經驗的專家群體。因此，本研究的抽樣原則屬于有目的性、非隨機的抽樣方法( Purposive Sampling Strategy) 。其次，PPP 專家群體較難接近，故而在訪談對象招聘的過程中，研究者采用了滾雪球抽樣的原則，即，通過某一受訪者推薦或安排其他受訪者進行訪談。PPP 項目的一大特點是其綜合性，一個項目往往涉及眾多專業或部門間的協同合作，專家之間往往通過數個項目的合作，彼此之間已經建立起較高的信任度。因此，通過其中四位受訪專家的推薦與介紹( INT1，INT6，INT8，INT10 )，結合研究問題，研究者最終確定了其他七位受訪者。最后，調研對象的選擇也考慮到了受訪者的專業分工、工作部門與相關經驗的因素。換言之，研究對象的選擇遵從了立意抽樣的原則。受訪對象包括了PPP 項目的決策者、實施者與參與者，也涉及到了公共部門與私營部門的專業人士，同時又有不同專業方向的技術專家。通過此種安排希望從多角度、更加全面地考察PPP 決策體系存在的問題與經驗教訓。

　　( 三) 數據收集與結果分析

　　數據采集的過程分為兩個階段。首先，作者對四位受訪者進行了前導式訪談( PilotStudy) 。而后，在評估前導式訪談結果、優化訪談問題、微調研究方向后，由前期受訪專家的幫助與引薦，作者利用PPP 項目座談會、學術研討會或PPP 項目小組論證評估會議的機會，分別對其他七位受訪者進行了關鍵人物訪談。

　　訪談結果經過數據導入、編碼、歸類、匯總與分析之后，作者發現受訪者對英國決策程序、決策文件、決策依據的認知較為清晰統一。然而，受訪專家對于PPP 的決策分析方法———物有所值評價方法的設計及使用效果則存在較大爭議，不同受訪者對物有所值量化評估結果的認同度、準確性、合理性產生了較大的分歧，最終導致對PPP 項目決策體系的實施效果評價各異。這一結果與作者最初的研究設想有較大差別，引起了研究者的注意。因此，在第一次數據分析之后，再次針對相關概念與問題進行了第二次數據分析和歸納總結。綜合深度訪談與二手數據的分析結果，本文的主要研究發現如下節所示。

　　五、研究發現: 英國PPP 決策體系的實施成效與經驗教訓

　　( 一) 英國PPP 決策體系的特點與成效

　　總體而言，英國的PPP 項目決策體系從1994 年建立以來，經過多次改革與調整，形成了一套獨特的事前評估論證與審批決策體系，歸納起來有以下特點:一是決策程序標準化、規范化、制度化; 二是決策依據可操作化且有較強的針對性。通過受訪者對英國決策程序、決策依據的描述與認知可以看到，所有受訪專家大都能夠明確地描述PPP 項目決策所涉及到的評判程序、規定與依據，且沒有較大差異。

　　1.決策程序標準化、規范化、制度化

　　PPP 項目的發起、審批、評估、論證與決斷程序，環環相扣、互相補充、相互制約，有一個環節未能通過審查，項目申請就會被駁回或終止。按照現行規定，所有涉及公共部門的工程，必須按《英國財政部公共項目投資手冊( 綠皮書) 》的規定進行初步遴選、評估、論證，直接淘汰了一批不符合相關規定的項目。只有符合《綠皮書》要求的公共項目才能進入下一個階段，即PPP 項目的物有所值評價階段。在通過了物有所值評價之后，項目初審通過，仍需英國政府商務部對項目的招投標以及合同談判過程進行監督審查，最后經過財政部再次審核確認，才能最終完成相關的審批手續。

　　……通過這種安排，[中央]政府希望能夠降低[PPP 項目決策的]隨意性，保證了決策的合法性以及程序的正當性，盡可能提高前期決策的質量。……但是，顯而易見地，PPP 項目決策論證與審批時間較長，成本較高，一般情況下能在30 個月之內得到[審批]結果就很不錯了。( 某PPP政策推廣與指導部門主管，INT2 - 13032012)

　　此外，英國PPP 項目的審批流程、重要節點、準備文件與負責部門在財政部頒布的文件中均有詳細的指導和說明，并配有詳細的流程圖，整個決策審批體系不僅規范標準，而且責任歸屬較為明確。譬如，2011 年財政部的《大項目評估辦法》，在其配套的政策指導文件《大項目審批與評估指南》中就有對相關程序的詳細說明( 某部委PPP 部門主管，INT03 -13032012) 。

　　PPP 項目的事前決策，從項目發起到PPP 合同簽署并備案的全過程，各級主管部門分工明確、權責統一，但最終的決策主體是中央政府，即英國財政部。這是因為，

　　一方面，絕大多數PPP 項目涉及( 中央) 財政資金的使用，英國財政部作為財政資金的監管者負有管理責任……另一方面，英國是單一集權的財政體制，中央政府需要嚴格控制對地方債務水平，尤其是以PPP 為代表的資產負債表外融資或或有債務。( 某地方財政部門經理的訪談，INT04 -03062011)

　　英國PPP 的前期決策程序是一個層層審批論證的過程，也是中央與地方、中央各部門間相互合作、相互制約的過程，政府希望通過全面與細致的評估論證以求保證前期決策的質量。

　　2.決策依據可操作化且有較強的針對性

　　英國PPP 項目的決策程序較為清晰、指導文件的制定較為完備。2000 年以前，PPP 項目的相關政策文件、論證決策程序、決策依據與標準也較為模糊，對推動PPP 政策的實施產生了一定的制約效應。其直接后果就是PPP 政策的決策者和執行者都感到無所適從，無據可依。

　　當時，我們好像、似乎也理解PPP 這個概念。財政部也頒布了一些政策，但政策是政策，沒有細節。對于具體怎么操作，也沒有什么很明確地規定…… ( 某部委PPP 部門主管，INT03 - 13032012)

　　針對這一問題，英國中央政府和部委、政府間協調組織，專門根據不同行業特點，制定了一系列PPP 項目決策與操作指南，做到了通用性與特殊性的結合，對地方政府或中央政府PPP 項目的開展起到了有針對性的指導作用。行業性PPP 文件的頒布對推動PPP 政策的實施有以下益處: 一是英國財政部的評估文件屬于一般性指導文件，并未就行業項目作出細致的規定，各部委和行業主管部門的PPP 文件、更結合本行業實際，更具有可行性或可操作性; 二是行業PPP 文件的制定，使得PPP 項目的遴選、決策和實施更加規范化、標準化，減少了地方及類似項目的咨詢成本，弱化了PPP 模式實施的交易成本; 三是便于總結公共部門或行業PPP 項目的實施經驗及教訓，有針對性地根據實際情況對行業政策進行調整。結合1992 年以來英國PPP 項目的實施經驗和教訓，PPP的決策體系經過了多次修正或調整。將過去的經驗與教訓不斷吸收到新的決策標準和決策評估文件中，這也是英國決策體系的一大特征。

　　( 二) 英國PPP 決策體系實施中的爭議與教訓

　　1.英國PPP 決策體系實施中的爭議

　　研究結果顯示，不同受訪專家，對PPP 項目決策體系的最終實施效果評價不一。主要的爭議存在于以下兩點:

　　第一，英國PPP 前期決策與項目后期政策實踐相關度的問題。調研結果顯示，受訪者均對現有PPP 決策體系的實施效果不甚滿意。其中4 人認為現有決策體系雖不完善，但是仍有改善的可能，可以作為項目前期決策的參考依據，對后期政策實踐有一定的指導性和參考性。同時，四位受訪者認為現有的 決策體系存在亟需解決的重大問題，需要重大調整或修改，但也有其存在的必要性，“有總比沒有要好”。也有部分受訪者認為現有決策體系及流程雖然較為完備， 但是卻流于形式、走過場，是為了論證而論證，且前期論證結果與后期政策實踐脫節。

　　第二，對于物有所值評價決策分析方法準確性和可信度的爭論，尤其針對物有所值量化分析模型的意見分歧較大。英國PPP 決策的核心就是以物有所值評估為代表的定性與定量分析的模型，即，PPP 的決策分析方法。物有所值評價分析的過程就是將可行的備選方案( PPP 方案和傳統政府投資方案) 系統地進行分析比較，評判優劣，是否采用PPP 模式開發公共項目，很大程度上取決于物有所值評估的結果。調研結果與數據分析顯示，PPP 專家受訪群體對PPP的決策分析的過程、評估方法、評估技術提出了各種質疑，顯示出英國PPP 決策體系，尤其是決策分析方法在實施中確實存在較大的不足。

　　2.英國PPP 決策體系實施中的不足與問題

　　總體來講，圍繞英國PPP 決策體系實施效果的爭議與質疑可以歸結為三大類問題: 第一，決策分析方法本身的不足; 第二，PPP 決策支持體系的問題，尤其是決策信息系統的建設滯后問題; 第三，其他因素的干擾。

　　第一，PPP 項目決策分析方法的使用問題。

　　用中短期決策方法評估長期項目。PPP 項目的決策分析方法在很大程度上依賴于《綠皮書》及《物有所值測試》的評估標準。前者是針對一般中短期公共項目的經濟分析決策方法，后者則是專門針對PPP 項目的財務模型模擬分析方法。《綠皮書》是PPP 項目的前置審批文件，是篩選PPP 項目的重要依據。在此基礎上，再針對PPP 項目的特點進行《物有所值測試》，從而決定是否采用PPP模式。

　　然而，無論是《綠皮書》以及《物有所值測試》的評估辦法，均由一般的中短期公共項目評價和論證方法發展而來，用中短期項目的評估手段來評估項目壽命普遍在20 年以上的PPP 項目的作法，不可避免會在某些項目決策中出現失誤。然而，就現階段看，英國政府以及決策者尚未找到十分有效的解決方案。

　　一般公共項目的建設期是2 - 4 年，建好后交由公共部門運營管理，因此該類項目的決策與PPP 項目的評估與論證方法是不太一樣的。PPP 項目需要考察項目的全壽命成本，而且項目的周期較長，帶來了很多不確定性。譬如說，你能預測15 年、20 年以后市場利率變化情況嗎? 又比如，2008年的金融危機時，市場利率一夜之間升高了幾十倍，很多已經通過審批的PPP 項目不能開工，基本上融不到資金了，誰能想到這些不可預知的情況呢……長期PPP 項目需要考察評估的[因素]太多了，技術難度很大。( 某PPP 咨詢公司咨詢顧問，訪談編號: INT05 - 15112011)

　　從我個人的經驗來講，現有的PPP 決策分析方法對于公路、橋梁、基建工程的評估論證結果還是可以的……[因為]這些行業發展的比較成熟了，公共與私營部門積累的經驗比較多，變數不多……但是很難說其他行業的項目是否適用，尤其是從長遠來看未來變數較大的PPP 項目，項目的長期風險與成本預測分析很難做…… ( 某國際組織財政政策顧問，訪談編號:INT11 - 21032012)

　　我們現在做的PPP 項目，在論證評估時，很難預測將來20 - 30 年以后的醫療技術的創新和需求的變化。因此，那你如何評估項目的需求、風險和成本呢? 尤其重要的是，你又如何去估算、比較PPP 方案與傳統方案孰優孰劣? ( 某醫院財務部門經理，訪談編號: INT07 - 17072012)

　　注重財務評估忽視了社會成本的評價。PPP 物有所值評估的量化分析是一種財務分析方法，而非全面的經濟或社會成本效益分析，其結論是較為狹隘的。該種分析方法忽略了從社會、政治、項目管理等角度的 評估。因此，需要結合其他經濟或社會分析手段進行綜合評判。最明顯的案例莫過于初期的醫療PPP項目。在該項目中，社會資本為了減少運營成本裁撤了部分員 工和病床床位。此舉雖然壓縮了PPP 項目的成本，但導致了政府需要支付相關員工的失業救濟金和社會保險( 即社會成本增加) ，也導致了部分地區醫院床位緊張的問題(Pollock et al.，1999) 。另有受訪者指出:

　　從2005 年起，中央政府開始大規模推行中小學校舍PPP 項目。也就是由社會資本建設中小學的設施，地方政府以“公共服務采購”的形式來租用私營部門提供的設施。但是，學校建成后，家長們發現很多以PPP 模式新建的學校遠離市中心，很多學生需要轉三次公共汽車才能到達……很多地方政府將市中心的“老學校”都關閉了，學生必須轉到新學校，很不方便……根本原因是市郊的地價便宜，因此PPP 項目的成本就會低一些……( 某高校PPP 政策研究員&第三方項目評估專家，訪談編號: IN608 -10072012)

　　PPP 方案有可能從財務成本的角度看是“最優的”，但從社會總成本的角度看，卻沒有實現“帕累托效應”并使得全社會的福利增長。雖然英國歷屆中央政府均多次強調物有所值測試的量化財務分析結果不應作為評價項目方案的唯一標準，但在實踐中PPP 項目的各級決策人員均十分看重財務分析的結論并作為決策依據。

　　對PPP 項目方案進行分析比較時存在局限性。物有所值的定量測試，一般只考慮了PPP 模式與政府利用財政資金的傳統狀況。但有受訪專家提出，在現實中，一個工程項目一般有多個實施方案，可否考慮比較三種、四種不同開發方案，再進行優選呢? 比如，考慮利用政府債券、政府借貸或是其他項目融資模式來開發公共項目的方案。只有更加全面地衡量各種實施方案的利弊，才能做出較為合理的決策。

　　此外，英國PPP 決策分析方法只是運用了財務分析模型，但是實踐中也還有其他決策分析模型可以采用。有受訪專家提到，

　　在英國的PPP 論證與決策實踐中，某些項目( 如，英格蘭與蘇格蘭的部分地方PPP 項目) 運用了其他的工程投標模型，即影子投標模型。[影子投標模型通常是承包商進行工程投標時的一種財務方法，其涵蓋了更多與承包商相關的建設成本。]把物有所值量化決策模型的PPP 方案與影子投標方案比較。可以發現兩種計算方法得出的結果差異較大( 尤其是私人部門的融資成本較高，而實際上繳稅額較小) 。產生該種情況的主要原因在于，物有所值測試模型與影子投標模型對于PPP 項目的潛在風險評估與風險承受能力的出發點不同。影子投標方案主要是從社會投資者的角度考察PPP項目的可行性，該方法較為接近私人承包商的實際想法和思路。( 某PPP 政策推廣部門主管，訪談編號: INT02 - 13032012)

　　物有所值測試則更側重政府方對PPP 方案的評估，并且在項目決策分析的過程中，只使用了一種財務分析模型，僅比較了兩種項目方案的財務成本與收益，其分析的全面性有待提高。

　　第二，決策支持體系建設滯后與決策信息的不完全性。

　　如上所述，物有所值量化分析模型，就是通過建立成本-收益財務模型，模擬計算兩種方案的成本、收益以及風險，進行事前分析比較，而后作出決策。兩種方案的成本計算分別涉及到可能發生的項目建設成本、運營維護成本、財務成本( 利息成本) 、風險成本( 樂觀偏差) 、稅收支出、交易成本( 咨詢費、組織招投標的費用、項目管理費用等) 、合同條款與變更風險( 導致的管理費用與成本) 、項目殘值以及項目未來收益的估算。在物有所值量化分析中，對方案成本的模擬計算主要取決于歷史數據或以往的經驗。使用模擬模型分析方法的前提條件是，決策者須收集較詳實準確的數據和信息。這就要求PPP 決策部門在進行決策分析之前就應收集兩組歷史數據，一組是公共部門進行類似項目開發所需的各種成本以及收益情況; 另一組是以往類似PPP 項目所產生的各項成本和收益情況。

　　比如，基于歷史數據可以初步估算出，由政府出資建設的一條高速公路，每公里的平均建設成本是多少; 由PPP 模式建設的高速公路的每公里建設成本是多少……基于一系列成本的模擬估算結果，我們才能較為合理地比較PPP 方案或傳統方案( PSC) 的優劣。這些歷史數據就是可供決策參考的數據[即，參數]…… ( 某地方政府PPP 主管，訪談編號: INT04 -03062012)

　　然而，在訪談以及調研的過程中，四位有財務或經濟背景的受訪專家均談到了核心參數缺失或數據質量不高的問題。比如，

　　困擾醫療PPP 項目的決策和績效管理的主要問題就是歷史成本數據的缺失。尤其是以往PPP 項目的主要建設成本、維護成本與服務成本等核心數據的統計不是很清楚。雖然，各醫院應該有自己的統計，但全國范圍看，這些數據沒有共享。( 某高校PPP 研究員&工會政策顧問，訪談編號:INT010 - 25072012)

　　在關鍵數據缺失或信息不完整的情況下，決策群體通常只能依賴于個人或專家經驗估計所需參數。此外，雖然英國已經約有700 多個PPP 項目在建或投入運營了，也積累了一定數量的參數。但由于PPP 項目所屬行業各異、規模大小不同，其項目信息與歷史數據對于其他PPP 項目決策的可參考性與可比性也較低。自2007 年起，英國財政部就要求各部委與地方政府收集公共部門與PPP項目的歷史參考數據和信息，反映PPP 政策的實施情況，為后續項目決策分析提供證據支持，但截止當前該項工作也尚未能開始進行，PPP 決策信息系統的建設較為滯后。

　　英國PPP 決策體系雖已建立了較為完備的決策流程、決策操作依據以及決策監督與反饋機制，但是為PPP 決策提供關鍵參考數據的信息收集、處理與傳遞系統并未建立起來。決策信息支持系統的缺失以及關鍵參考數據的不足，直接影響了物有所值評價量化分析的準確性與客觀性，導致了前期決策的準確性或相關性較低。

　　第三，其他因素對PPP 決策體系的干擾。

　　在少數案例中，存在政治干預PPP 項目決策的情況，出現了PPP 模式或PPP方案勢必推行的情況。最為典型的一個例子就是倫敦地鐵PPP 項目。布萊爾政府為了大力推行PPP 模式，樹立典型，無視倫敦地方交通部門的反對，強制要求倫敦地方政府主管部門用PPP 的方式對倫敦地鐵進行改造、升級與維護，導致該項目最終只實施了八年不到就破產了。此外，英格蘭中部地區的某醫院PPP項目在初期決策階段也遇到了類似政治干預行政決策的情形。

　　此外，由于中央政府對公共產品或公共服務的市場化偏好，PPP 項目又有特別的建設資金支持，因而這類項目也更易獲批。在當前的政策環境下，各級政府則是為了力求確保PPP 項目在審查或論證過程中通過，而獲得急需的建設資金。

　　對于地方政府來講，要么通過PPP 模式獲取建設資金，要么什么也得不到。因為中央財政資金或撥款是十分有限的，地方的融資渠道也較少。新聞上不都說了么，PPP 是唯一的選擇( Only Game in Town! ) 。( 某地方政府財政部門主管，訪談編號: INT04 - 03062011)

　　六、討論與結論

　　通過對英國PPP 決策體系及其實施效果的研究，可以看到，在“制度化、規范化、程序化與可操作化”方面，英國進行了長期而卓有成效的探索，建立了一套具有鮮明特點的決策程序及論證評估方法。首先是決策程序明確，使決策者和PPP 項目的具體實施者知道在什么階段應該做什么事，由誰來做; 其次是PPP 的決策論證評估結合了行業特點，有較強的針對性; 三是PPP 決策過程的規范化和可操作化，在項目決策過程中，實施分級管理、分級決策、多方參與的管理體制，在很大程度上降低了PPP 決策的隨意性; 四是，PPP 決策依據和決策標準的制定，吸收了以往的經驗教訓，將前期決策與后期績效評估結果聯系起來，及時反饋政策實踐問題，糾正失誤，以避免同樣的錯誤再次發生。這些都為英國實施PPP 政策并取得一定成效奠定了基礎。

　　然而，經過研究發現，英國PPP 決策體系最大的不足可能是其決策信息系統建設的滯后。現有的PPP 決策信息系統未能及時收集、處理和提供PPP 決策所需要的關鍵參數和重要數據信息。核心決策數據和關鍵參數的缺失，直接導致PPP 決策分析方法和決策分析模型的失真，也致使決策體系實施的整體效果不佳。其次，英國PPP 決策的分析技術方法也有一定的缺陷。主要體現在: 物有所值量化評價方法和財務分析模型用于PPP 項目決策的適用性、可靠性、以及全面性存在一定的問題。再次，PPP 決策體系的實施仍有可能受到政治和短期經濟壓力因素的干擾。最后，亦如文獻綜述中其他學者所提到的那樣，英國PPP 的決策體系的實施過程和有關決策信息的透明度較低，有黑箱操作之嫌，導致PPP 決策論證的科學性、公正性與公平性受到了很大質疑。

　　本研究的貢獻可能有以下兩點: 第一，通過分析英國PPP 決策體系的歷史演變以及實施的經驗教訓，加深對以英國為代表的PPP 決策體系的全面認知。現有中文文獻雖對英國PPP 的決策方法與模型已有涉及，但對其決策體系在實踐中所發現的問題與教訓著墨不多。第二，雖然本文并未涉及政策學習或政策轉移的分析，但從某種程度上講，也為中國PPP 決策體系的構建和PPP 決策分析的政策實踐提供了一個可以參考的案例。顯然，本文也存在以下不足: 一是，以英國PPP 決策體系為研究對象，其本身就具有一定的特殊性和典型性，因此，本文某些研究結論的一般化(Generalisaiton) 可能會受到質疑。二是，受制于時間、資源和數據可獲取度的限制，僅對十一名PPP 專家進行了訪談，因此，研究的深度和廣度仍需進一步加強。三是，本文涉及到的英國PPP 項目主要采用了政府付費或政府補貼模式，而使用者付費模式的PPP 項目，本文未有涉及。值得其他學者注意的是，不同付費模式的PPP 項目，其決策重點、決策標準和決策方法可能會有很大不同，這有待將來進一步研究。

　　本文作者為 黃景馳，武漢大學政治與公共管理學院，講師; 弗萊德·米爾( Fred Mear) ，英國德蒙福特大學商學院，副教授。受篇幅限制，本文有刪減。

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