城市水務(wù)PPP之五大關(guān)鍵

發(fā)布日期：2016-06-07來源：人民日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/林龍豪

　　自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務(wù)行業(yè)無疑是此輪 PPP潮中的熱點，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。當壟斷由市場競爭的自然結(jié)果異化為行政強制的人為結(jié)果時，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟學(xué)原理。在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過程中，盡管在傳統(tǒng)的國有或行政壟斷方面有了一些改善，引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。如果我們期望通過中國城市水務(wù)行業(yè)的PPP過程產(chǎn)生真正有實力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過程盡量處于市場充分競爭的范圍。

　　融資目標與效率目標

　　城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準融資功能和融資數(shù)量時，還有更為核心的目標。PPP過程中水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，導(dǎo)致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，這種溢價無非是價格透支。因此，過度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績效的唯一目標，會導(dǎo)致PPP成為撬動資本或收益無序擴張的杠桿。城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務(wù)形成壓力。對PPP績效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭龋笳卟攀菃栴}的核心，它關(guān)系到城市水務(wù)行業(yè)的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

　　合法成本與合理成本

　　經(jīng)濟學(xué)研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界是很困難的。合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。政府會尊重企業(yè)的合法權(quán)益，除非這些權(quán)益的行使對既定的成本或價格造成影響。政府出具的特許經(jīng)營授權(quán)文件中明確規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當本著節(jié)約成本的原則進行合理、適度的資本性和經(jīng)營性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當?shù)劂y行的平均條件、嚴格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本應(yīng)當不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。

　　政府扮演PPP多重角色

　　PPP 項目要涉及合同訂立。作為社會資本或民營資本，非常關(guān)注合同另一方的權(quán)威性并通常希望與政府訂立合同，因為看重政府的資源調(diào)配能力，但也應(yīng)看到，政府的強勢也是雙刃的，作為PPP項目的參與者，它既可以使合同順利執(zhí)行，也可能對合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。因此，在PPP過程中，重要的不僅僅是公權(quán)主體在形式上與私權(quán)主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權(quán)交易，作為監(jiān)管者的政府，保持超然，對PPP過程和維系公正監(jiān)管尤為重要。

　　競爭規(guī)避與壟斷延續(xù)

　　在城市水務(wù)行業(yè)PPP過程中，不少地方簡單援引一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內(nèi)容，給予外資盡量長的經(jīng)營年限，有的甚至超過50年。給予PPP廠商過長的特許經(jīng)營年限，意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。一些民營或外來資本通過資產(chǎn)并購、參股等方式，達到了規(guī)避競爭和實現(xiàn)獨占市場的目的，以至于出現(xiàn)了水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)或股本轉(zhuǎn)讓直接導(dǎo)致水務(wù)市場易手的情況。這僅僅是城市水務(wù)市場的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對城市水務(wù)行業(yè)PPP 的健康發(fā)展和未來的市場競爭造成障礙。因此，人們應(yīng)當區(qū)分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場轉(zhuǎn)讓之間的實質(zhì)性差別，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場易手同時出現(xiàn)時，一定要使資產(chǎn)或股權(quán)的轉(zhuǎn)讓首先服從競爭規(guī)則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進入城市水務(wù)市場。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)