中、英、日、韓PPP模式的政府管理比較研究

發布日期：2016-06-12來源：PPP政策解讀編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 文/梁時娟

　　 引言

　　 PPP(Public-PrivatePartnership，政企合作/公私合伙)是世界各國政府為解決財政不足，發展社會所需基礎設施和公用事業而廣為使用的新興方法，在發達國家，主要應用于涉及民生的公用事業設施和服務，并不斷拓寬應用領域。公用事業主要有大中小學及附屬宿舍、養老院、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。這些設施和服務在國家政策和相關部門的管理規定方面，形態和功能逐漸標準化并且有向全民統一提供服務的趨勢，過去都有政府出資，但隨著時間的流逝，設施和服務質量下降，由于運營及管理資金、法律依據等限制，政府很難對其進行修復或升級。另外，對這些設施和服務的多樣化和快速變化的要求，傳統的政府大包大攬的方法已無法滿足，缺少及時應對變化的能力。我國早在上個世紀80年代就開始應用PPP模式(時稱BOT/建造-運營-移交;本世紀應用最多的則是BT/建造-移交)，特別是在基礎設施項目中得到廣泛應用。但是，目前我國政府對PPP的管理依然存在著法規制度缺失、政府權責劃分不清、流程復雜、管理效率不高等問題。“他山之石可以攻玉”，本文對我國與英、日、韓四國的PPP模式及政府管理方法進行比較研究，試圖根據比較結果，結合我國國情，就我國PPP政府管理的不足提出一些改進建議。

　　 1 國外PPP立法和政府管理概況

　　 1.1英國

　　 1979年，英國保守黨撒切爾夫人的政權為了公共支出的減小開始探索PFI(Private Finance Initiative，私營主導融資)制度，并率先推動吸引私營資本的一系列措施，成為世界上其他國家研究和應用PPP模式的典范。英國目前主管PPP的代表機構是財政部(HM Treasury)，并采用財政部與財政部專設Task Force(任務小組)的共同負責和指導PPP模式的實施，該Task Force是1997年在財政部下專為PFI的推廣應用而設立的，旨在給政府機構和私營部門提供咨詢和指南。在法規方面，英國并未出臺專門針對PPP的法律，指導PPP實施的一般是政府的相關政策和指南，但比較細致，例如，在項目模式決策方面，英國采用PSC(Public Sector Comparators，公共部門比較基準)和VfM(Value for Money，物有所值)的原則選擇和評估PPP項目。

　　 1.2日本

　　 為了推動公共部門的財政改革、為民間企業提供更多的投資機會，日本在上個世紀90年代就對PPP進行了實質性的探索并取得了顯著的成績。《關于充分發揮民間事業者的活力來促進特別設施整備的臨時措施法》(簡稱民活法/PFI法)于1999年7月制訂，同年9月實行，正式成為BTL(Build- Transfer-Lease，建設-移交-租賃)項目的法律指南。日本負責管理PPP項目的政府部門是總理室(由總理任命的專家組成小組)，包括負責主要政策制定及項目實施者的選擇。

　　 日本PFI后來停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業成為這類項目的主體。于是，民活法(PFI法)于 2011年5月24日修改、2011年6月1日公布、2011年12月1日施行后，PFI的適用范圍擴大到租賃住宅、船舶、飛機等運輸設施及人造衛星等。此外，醫療設施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設定特許權。為了修訂法律制度上的對PFI應用范圍的限制，在法律上真正確立PFI的地位和推廣應用，日本還設立了活用項目推進委員會等，制定了公務員派遣制度和民間提議項目制度等。

　　 1.3韓國

　　 韓國政府于1994年8月制定了《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》，引入PPP模式。跟其他國家一樣，政府一般負責項目的計劃、評估、審批、支持，民間部門負責設計、建設、融資、運營，在項目的全過程上通過政府和民間的持續合作提供公共基礎設施和服務。

　　 韓國初期的民間投資項目大部分是公路、鐵路等，采用的也多是BOT，但后來韓國逐漸參考了英國和日本的做法，于2005年1月修訂法律《對社會基礎設施民間投資法》以后，韓國引入了BTL方式并大力推廣，將民間投資項目的范圍大大擴大。為了通過綜合系統的管理提高國家基礎設施發展的效率和透明度，韓國在法律上明確了民間投資項目的管理機構，于1998年設立了PICKO (PrivateInfrastructure Investment Center of Korea，韓國民間基礎設施投資中心)，統一負責管理民間投資基礎設施的有關事宜，以統一標準向項目干系人提供服務，包括項目評估、可行性研究、資格評審、招標和評標、技術和行政支持等，結束了以前的混亂狀態和不便之處。2005年PICKO已更名為PIMAC (Public and Private InfrastructureInvestment Management Center of Korea，韓國公私基礎設施投資管理中心)，成為韓國公共基礎設施投資管理的唯一窗口。

　　 2我國PPP立法和政府管理的概況

　　 上個世紀80年代以來發展中國家陸續采用了PPP模式，將外資吸引到本國的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項目中，取得了良好的效果，中國也嘗試應用PPP模式吸收外商投資于基礎設施領域，中國第一批由私營/外商資本參與的項目是1984年采用BOO方式投資建設的廣州市佛山柴油發電廠、采用中外合作建設的廣東城大亞灣核電站以及采用BOT方式建設的深圳沙角B電廠。中國政府為了促進外商/民間資本投資，原對外經貿部于1995年發布了《關于以 BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》(簡稱“通知”)，國務院2005年發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(簡稱 “36條”)，2010年05月13日發布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(簡稱“新36條”)。

　　 1995年的“通知”發布以后，中央政府批準進行4個外商投資BOT試點項目-成都第6自來水B廠、來賓二期電廠、長沙電廠和北京第十自來水廠，成都和來賓項目已建成并在運營中，但長沙和北京的項目終止或改內資了。

　　 根據世界銀行最新數據，國務院“新36條”出臺以來，中國民間投資占城鎮固定資產投資的比重明顯擴大，表明“新36條”鼓勵民間資本進入這些領域的政策已經開始發揮積極作用。但是，雖然我國的相關政策相繼出臺，對PPP應用起到了促進作用，但在PPP項目實施過程中，還是出現了諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

　　 1)、主管部門缺失

　　 PPP項目涉及眾多法律關系和主管單位，目前我國沒有統一的PPP項目主管部門，導致PPP項目審批程序復雜，責任劃分不清。發改委、建設部、交通部、國土資源部、財政部等多個部門同時對同一PPP項目的各個方面都有控制力量，政出多門，流程復雜，導致項目決策、管理和實施效率低下。

　　 2)、地方政府貫徹國務院精神力度不一

　　 各中央部門和各地方政府對PPP項目的理解并不相同，所頒布的政策、規定也不盡相同甚至有沖突，導致很多民間資本尤其是外資在選擇某些項目時顧慮過多，或因對地方法規的理解不到位造成虧損，嚴重打擊了民間投資者的積極性。

　　 3)、法律制度不完善

　　 我國通過部委和地方政府發“通知”、“文件”等的方式鼓勵或規范PPP項目投資，一來法律層級低，公信力不夠，二來對稅收、收費等優惠政策的規定與現有法律相沖突，對項目的實施留下了隱患，引起不少扯皮和爭議。

　　 3中、英、日、韓四國的比較分析

　　 3.1 主管部門設置

　　 英、日、韓三國都有專門負責PPP項目管理和咨詢的機構，英國由財政部及財政部專設協助機構共同促進PPP項目的完成;日本由總理室、總理任命的專家組共同制定相關政策、評估PPP項目;韓國設立了PIMAC，是韓國公共基礎設施投資管理的唯一窗口。

　　 以英國為例，財政部及其下屬的一系列公署為PPP項目的推進、監管提供全方位的管理和咨詢，其主要部門設置如表1所示：

　　

　　

　　 我國目前還沒有專門負責PPP項目的管理部門，對某一特定的項目而言，發改委、建設部、財政部等各部門都對該項目有一定的管理權限。這就造成了PPP 項目管理系統的混亂，以及項目立項、招投標、實施和監管過程中的低效率，而且，各部門、各地方各自為政，既給投資者帶來混淆，也使很多部門和地方的經驗和知識得不到總結和推廣。因此，建議我國能夠參照英、日、韓三國的經驗，設立專門負責PPP項目管理的政府主管部門，從PPP相關法規政策的制定，到項目的審批、咨詢、招投標和監管等進行統一協調管理，同時對地方政府和相關部門起到統一協調和統籌規劃的作用。還建議設立專職的政府咨詢部門，對重點發展PPP 項目的行業提供相應的扶持，也利于經驗的總結和推廣。

　　 3.2 PPP項目實施流程

　　 由于各國政府部門設置不同、法律法規政策有一定的差異，各國之間的PPP項目實施流程也不盡相同，這樣直接影響了PPP項目的前期成本和項目審批的效率，同時也對所選擇PPP模式的科學性也有很大的影響。

　　 英、日、韓對PPP項目的實施流程都有很具體的規定，以韓國為例，韓國PPP模式根據項目提案的主體分為政府公告項目和民間提議項目。政府公告項目是政府挖掘到項目需求后，由政府(主管機關)考慮相關計劃和設施需求等，建立項目計劃，并審查民間投資相比政府投資是否更有效，然后考慮項目的性質和項目收益性等選擇適當的具體實施方式(如BOT、BTL等)。民間提議項目是私營企業挖掘項目需求，并向政府主管機關提議所選定的項目，然后綜合考慮設施需求、項目收益性、項目結構、建設、運營計劃、資金來源和融資方案等制定項目計劃向主管機關提交項目提案書。私營企業除了本項目以外還可以開發有收益的附屬項目提案，以提高項目的財務可行性。對民間的提案內容，政府主管部門再評審其合理性，然后再立項和招標或議標。

　　 相比而言，我國原對外經貿部1995年頒布的“通知”和原建設部2004年頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》等也對BOT模式的流程做了相應的規定：1、提出特許經營項目，報上級政府批準后向社會公開招標，受理投標;2、根據招標條件，對投標人進行資格審查和方案預審，推薦出符合條件的候選人;3、評委會評審，確定中標者;4、公示中標結果;5、簽訂合同。但是，我國的規定相對比較籠統，沒有明確規定各個環節的負責部門，同時，對項目立項的規定以及所簽署的合同過于簡單，容易造成后續的爭議，甚至導致項目的失敗。

　　 3.3 相關法律政策

　　 在法律政策方面，英國雖然沒有專門針對PPP的法律，而是通過一系列的政策和指南對PPP進行管理，但是英國設立了專門的咨詢機構為PPP項目提供咨詢。日本民活法的推出和實施，不但促進了PPP項目的發展和實施，同時對PPP項目的規范和管理起到了重要的作用。韓國通過頒布《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》來規范PPP項目的實施，后經過四次修改形成現在的《社會基礎設施民間投資法》，從適用民間投資的項目范圍、選擇的PPP模式等都進行了或多或少的擴充和修改。我國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項目，只是通過政策和規定來引導民間資本投入到基礎設施建設。雖然“通知”和“36 條”與“新36條”的相繼實施確實鼓勵了民間資本進入PPP項目，但是在法律層面上依然存在較大的問題，如地方政府相關規定與中央政策相悖，PPP項目的稅收、收費等優惠政策與相關法律的沖突，對資本性質和貸款等限制打擊了民企特別是外商投資的積極性等。

　　 1.4 政府的作用

　　 英、日、韓的PPP政府管理架構中，政府的作用也具有相似之處，英國PPP項目的主要特點就是追求政府介入的最小化;在韓國的PPP模式政府管理中，企劃財政部負責民間投資政策的提出、相關法律制度的制定、支援賠償費或建設補助金等的設定，KDI則負責民間投資者的資格審查、參與談判和提供技術支持等。

　　 而我國作為一個中央集權國家，行政系統是影響項目評估過程的一個關鍵因素。政府官員根據自己的判斷或偏好做出決定，公民社會(包括專業人士或學者)幾乎無法參與最后的決定。而且，盡管PPP項目進行了可行性研究，但相關信息(如項目細節特別是財務信息等)通常不會公開，這些信息被公司視為商業機密，或被政府作為官方機密，公眾也無知情權，這使得PPP項目的評價、相關研究特別是定量研究更加困難。2012年起中國政府繼續鼓勵民間投資事業，但是政府對項目評估和項目實施過程中的控制還是很強，民間投資的范圍有限、公眾參與度低。

　　 建議我國政府能夠將政策和權力放開，政府部門更加關注法律法規的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監管機制的建立等問題，從實際的項目評估和控制中解脫出來，充分發揮市場競爭的作用和企業自身的能動性和創造性，發揮公眾的參與和監管，真正體現出PPP提高產品和服務的水平、提高項目實施效率的優點。

　　 4結語

　　 在經濟高速發展的中國，基礎設施和公用事業的需求居高不下，在政府財政受限情況下，PPP能有效吸引私營資本參與。但政府對PPP模式和具體項目的管理，相關法律法規、政策指南的出臺對PPP的高效實施有著舉足輕重的作用。英國作為世界上應用PPP模式最廣泛、最成功的國家之一，其管理制度確有值得我們借鑒之處。日、韓兩國作為中國的近鄰，文化背景相似，PPP的政府管理水平也較高，對我國也具有很強的借鑒意義。同時，出于地理和文化等各方面的考慮，中國企業也可考慮進入韓日參與有關項目。因此，了解和借鑒這些國家的政府管理，無論是對我國更好的應用PPP，吸引更多的外商和私營資本投資我國，還是促進我國企業走出去投資都很有意義。

　　 對比這些國家的政府管理，我國應在以下幾個方面考慮改進：1、設立專門的PPP管理部門，打破多部門混合管理的復雜局面;2、規范化PPP項目實施流程，建立以VfM為基礎的項目評估機制，減少項目決策的盲目性和不科學性;3、法律法規政策的標準化和統一化，加強地方政府規定與中央政策、中央各部委之間的協調一致，包括減少價格、稅收、補貼和監管等方面各地不同做法的問題;4、優化政府部門在PPP模式管理過程中的定位，注重法律法規、政策制度、監管機制的建設和完善，適度減少在PPP項目實施過程中的介入，以充分發揮企業的能動性和創造性，提高效率。

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