特許經營和PPP到底是個什么關系及建議？

發布日期：2016-06-20來源：弘鯤咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 葉繼濤

　　2014 年以前，PPP(Public Private Partnership)主要見于學術期刊，基礎設施特許經營則是通用的名字，當時主流觀點認為PPP是特許經營的一部分。2014年以后，國家部委文件多數使用的是PPP,也有用特許經營的，但二者的內涵發生了變化，引起業界對二者關系的討論，給政策執行帶來了一定困惑。筆者試圖從梳理PPP和特許經營的內涵、發展來龍去脈等視角，分析二者關系，提出建議，以利于業界形成共識，更好地推動PPP發展。

　　一、特許經營和PPP的內涵特征解析

　　1、特許經營的定義解析

　　特許經營包括商業特許經營和基礎設施特許經營。據文獻記載，商業特許經營最早起源美國商業領域(1851年Singer縫紉機公司授予各地加盟店經銷權)，國際特許經營協會、歐洲特許經營聯合會對其均有明確的定義。我國政府的定義：是指特許者將自己所擁有的商標、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規定，在統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用(商務部《商業特許經營管理辦法》)。其主要特征為：一是特許人和受許人之間是契約并持續合作的關系;二是特許人允許受許人使用自己有經營價值的標的物，如商標、技術、經營模式等;三是受許人須向特許人支付特許使用費，并按照事先約定規范經營。商業特許經營著名的企業麥當勞，全球80%的門店按照特許經營模式運作。

　　《1994 年世界發展報告》、建設部特許經營管理辦法、地方條例和政府規章都對基礎設施特許經營進行了定義。發改委等6部委特許經營管理辦法給出的定義是：政府采用競爭方式依法授權中國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。筆者認為，基礎設施特許經營的核心借用了商業特許經營的理念，將原本由政府承擔的公用服務(基礎設施建設運營)，按商業化管理原則(1994年世行報告)，讓渡給效率更高的私營部門承擔。

　　不過，基礎設施特許經營與商業特許經營又有很多不同，比如，商業特許經營中，特許者可以進行統一的市場定價，也可以授予被特許經營自主定價權，并由市場供求關系決定服務價格的高低;而基礎設施特許經營，則一般是政府定價，特許經營企業沒有定價自主權。

　　基礎設施特許經營具有以下特征：一是政府授權。與商業特許經營的特許人、受許人均為企業不同，基礎設施特許經營的授權方為政府、接收方為企業。二是產權有限。一般經營者在期限屆滿后，要將設施無償移交給政府，并不擁有資產設施的永久產權，在建設運營期內擁有經營權、收益權或部分產權。三是期限有限。從各國實踐看，特許經營的期限一般均不超過30年。四是經濟與社會效益兼顧。基礎設施特許經營需要兼顧政府、經營者和公眾的利益，在投資收益、公共服務質量、付費者承受能力之間保持合理平衡。五是行政與契約關系并存。特許經營項目一般具有壟斷屬性，政府需要通過監管等行政手段保障公共利益;同時，政府要遵守特許經營協議平等履約。

　　2、PPP的定義解析

　　從國際上看，目前國際上對PPP沒有統一的定義，聯合國培訓研究院、歐盟委員會、英國等均有各自的定義，并有廣義和狹義之分。廣義PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系;狹義PPP可以理解為一系列項目開展模式的總稱，并更加強調合作中的風險分擔和物有所值原則。

　　從國內看，2014年以來，國家下發的文件對PPP的定義不盡相同。財政部[2014]76號的定義：政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。國家發改委[2014]2724號則將PPP界定為：政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。國務院辦公廳[2015]42號的定義為：政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

　　3、共同點和不同點

　　從定義上看，特許經營與PPP更多的是體現為相同點：一是對象相同。不管是特許的雙方，還是合作的雙方，都是一方為政府、另一方為企業。二是適用領域相同。都是具有非競爭性或非排他性的公共產品領域，實施領域范圍進一步拓展。三是實施目的相同。都是為了提高公共產品的供給效率和水平。不同點為：PPP允許企業參與項目前期工作，優化項目方案，并承擔后期的投資建設運營，而特許經營讓企業按照約定承擔項目的投資建設和運營，一般不允許改動項目設計方案。

　　從字面理解看，PPP強調合作，似乎更能體現政企雙方的平等性，但平等不等于對等，政府仍要對社會資本進行監管和績效考核，與基礎設施特許經營沒有本質區別，合作的主動權還是在政府手中，只不過PPP名字聽起來讓社會資本更加舒服(以前需要政府特許，現在是來和政府合作)。這個如同商業特許經營企業改名為加盟合作一樣，但無論名字怎么改，還是脫離不了特許(發起)與被特許(加盟)的關系，特許者(發起者)要對被特許者(加盟者)進行管理，被特許者(加盟者)要按照特許者(發起者)的要求經營，二者是不對等的。

　　二、特許經營和PPP發展的來龍去脈

　　1、特許經營國內外實踐

　　從國外實踐看，基礎設施特許經營要早于PPP。特許經營起源于法國，誕生于拿破侖三世、并于上世紀二、三十年代逐步完善(上海城投王強先生觀點)。法國在有收費機制的基礎設施領域，特許經營應用更為廣泛和成熟。高速公路領域，截至2010年，法國特許經營高速公路總里程達到12100公里，占其高速公路總里程的86%。水務領域，法國對已建成的供水設施采取租賃方式委托給私人企業運營，而新建供排水設施則采用特許經營的方式，特許經營方式在整個供水領域的占比約為25%。法國基礎設施特許經營基本特點是：①設施公有;②以合同形式規定雙方權宜;③政府擁有監督權;④企業擁有開發權;⑤政府保留對價格的干預、以及單方中止合同的權力。特許經營在很多國家都有應用，比如，英國倫敦地鐵就是一個典型的特許經營案例;而美國采用的PPP+特許經營權的模式，推進新的高速公路投資、建設和運營。

　　從國內發展看，特許經營的雛形歷史悠久，從漢朝的鹽鐵專賣，到后來的民間“開山辟路”設卡收費，都具有基礎設施特許經營的雛形。比如，經常在《水滸傳》等歷史小說看到，有綠林好漢占山為王，攔路設卡收費，“此山是我開,此樹是我栽,要想此路過,留下買路財”。綠林好漢開山修路栽樹(也許他們沒有做)，是一種 “民間投資”，需要有投資回報，所以來往商人要交一點過路費(保護費)，甚至可以做到不重復收費。比如，民國初期設有多個匪卡的川陜大道，土匪可以做到 “一卡收費，多卡放行”(見《四川文史資料》第16輯)。當然，這種“攔路設卡”是非法的特許經營，沒有經過政府依法公開授權經營。而國內正真的基礎設施特許經營是引入法國的基礎設施運營模式，開始于上世紀80年代的深圳沙角B電廠項目，已有30多年的實踐探索歷史。2014年以前，國家部委文件、各地的條例規章和政策文件，都使用的是特許經營，并實施了上千個基礎設施特許經營項目。2014年以后，國內出現了特許經營和PPP兩個名詞概念。

　　2、PPP國內外實踐

　　從國外看，英國是較早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家，于1992年首次提出私人融資計劃(PFI)。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資 (PF2)，兩者最大的區別是后者政府在特殊目的公司(SPV)參股投入部分資本金以吸引長期投資者。法律頂層設計方面：到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發各種規范性文件進行管理。在PFI階段，有3個政策性文件：《應對投資風險》、《強化長期伙伴關系》和《基礎設施采購：實現長期價值》。在PF2階段，有1個政策性文件《PPP的新方式》。根據IUK統計數據，截至2012年3月，英國PFI存量項目數量為717個(311 個成立了項目公司)，總投資額為547億英鎊。根據PWF的數據，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元。需要注意的是，PPP作為傳統交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現物有所值(VfM)的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。

　　從國內看，國內PPP的雛形，最早可以追溯到古代的部分開明地主、鄉紳主動募捐，帶頭興修水利、道路、橋梁等行為，這是私人資本參與公共設施的建設和提供公共服務一種方式，但算不上嚴格的PPP，因為他不是在政府規劃、主導和合作下完成的。而清朝末年以“官督民辦”方式修建鐵路等加快基礎設施建設，算得上是國內PPP的一次嘗試，特別是后來將原本國外資本爭奪的粵漢、川漢鐵路的修筑權，交由廣東、四川、湖南、湖北四省商民采用征集“民股”自辦和自建，具有 PPP項目的典型特征。再后來清政府失約，欲將這兩條鐵路收為國有，作為政府向國外銀團借債的抵押，引發了歷史上著名的“保路運動”事件。而PPP在國內的正式興起應該是2014年。自此之后，國家部委出臺的PPP政策文件共計上百個，推出的PPP項目上萬個，投資總需求超過10萬億;簽約落地項目上千個，總投資接近2萬億。總體來看，政策多、項目多、社會資本也多，國內PPP發展超過預期。

　　3、為什么法國是特許經營、英國等是PPP(PFI)?

　　無論是特許經營、還是PPP，都是基礎設施建設運營的一種方式，世界各國沒有統一的定義、統一的模式。法國的國有企業力量相對較強，工會力量強大，公共領域私有化、市場化進程較慢，政府將有收費機制的基礎設施主要授權給國有公司;對于沒有收費機制的項目，政府采用直接投資的方式建設和管理。比如，在高速公路領域，截至2010年，法國共有8家國營特許經營公司(6家道路公司，2家隧道公司)和l家私營特許經營公司(原有四家，后三家破產)，國營特許經營公司經營5400多公里，私營特許經營公司經營700多公里，國家不給特許經營公司注入資金和擔保。而英國的公共領域私有化較早，特別是在撒切爾夫人的強力推動下，將有收費機制的道路、供水等設施完全賣個了私人企業，私人企業擁有永久產權。因此，英國使用者付費的特許經營項目很少，主要是沒有收費機制的項目，通過政府付費等方式吸引私人資本采用PFI的模式來投資和維護管理。

　　三、特許經營與PPP關系的多視角分析

　　2014 年以前，PPP(時譯公私伙伴關系)，主要見之于學術期刊上，國家部委的規章文件、各地方條例及政府規章文件，以及十八屆三中全會改革決定文件，都是用特許經營。在此之前，主流觀點認為PPP為特許經營的一部分(SPV公司是由國資和民資共同出資組建，國內稱之為PPP)。2014年以后，隨著PPP(正式翻譯為政府和社會資本合作)興起，PPP和特許經營并存，對二者的認識也有一些誤區，將特許經營等同于行政許可，以此割裂特許經營與PPP的聯系。很顯然，特許經營不是行政許可。首先，什么是行政許可，行政許可法有明確的界定，需要有上位法或規章明確設立，但到目前為止，還沒有相關法律法規明確地將特許經營納入到行政許可的范圍。其次，行政許可是市場準入的資質管理，而基礎設施特許經營是通過公開、公平競爭，選擇合適的社會資本提供公共服務。最后，行政許可不需要和政府簽訂合同，而特許經營要和政府簽訂合同。

　　一是從理論上看，狹義的PPP與特許經營是互補關系。根據西方經濟學理論，產品按照其是否具有競爭性和排他性進行組合，可分為純私人物品、公共資源產品、準公共產品、純公共發物品四類產品。其中，前兩類屬于可競爭的商品，依靠市場競爭或行政許可的準入限制等提供相應產品;后兩類屬于公共產品的范疇，一般是政府直接提供，或授權私人資本提供。對于可收費的項目(俱樂部物品)，一般是將收費特許經營權讓渡給企業，使用者通過繳費獲得相應的公共服務。對于沒有收費的純公共產品，可以通過政府付費(或購買服務)的方式與私人資本合作，由其投資運營和提供相應的公共服務。實際上，對于有收費機制的特許經營類項目，通過影子價格管理，也可以變成是政府付費(或購買服務)類項目，使用者不用付費。比如英國的高速公路項目，主要由私人資本建設，政府付費，使用者不直接付費。再如，我國海南的高速公路，對本省車輛也是不收費的。因此，如果將狹義PPP的理解為政府付費類項目，則特許經營與狹義的PPP是互為補充的關系。

　　二是從國外實踐看，廣義PPP與特許經營是包含與被包含的關系。英國等發達國家的PPP是一個相對寬泛的概念，具體包括很多模式。英國財政部基礎設施局提供的資料顯示，英國PPP分為特許經營、PFI/PF2、合資等模式。美國、印度、保加利亞等國家都是叫PPP，而在高速公路領域，都是采用PPP+特許經營的模式。巴西、印度尼西亞、緬甸、越南等國家也是以PPP模式推進基礎設施建設，但在有收費機制的項目則實行特許經營權授予方式，吸引社會資本投資，包括吸引外資。比如，近年來我國的三峽集團獲得巴西朱比亞水電站和伊利亞水電站30年特許經營權，總投資約合37億美元;國家電網公司中標巴西美麗山水電±800千伏特高壓直流輸出二期特許經營權項目，特許權30年;中國鐵路總公司與印尼國企聯合體組建的雅萬高鐵合資公司獲得雅萬高鐵的特許經營權，特許期50年。因此，從國外的實踐看，廣義的PPP包括特許經營，二者是包含與被包含的關系。國外多數國家在能源、交通、水利、環保、市政等領域，以授予特許經營權的方式推進相關項目以PPP的方式投資建設和運營。

　　三是從國內實踐看，二者是繼承與發展的關系。三中全會改革決定提的是特許經營，包括2014年政府工作報告也是提特許經營。2015年以后，PPP一下子熱起來，但這并不是要將特許經營與PPP對立起來，更不能因為今天的PPP就否定了昨天的特許經營，或者二者完全是兩回事。實際上，中國能在過去2年內走完了發達國家幾十年才能完成的PPP制度建設，這主要得益于過去30年國內特許經營的實踐探索，通過國家部門規章、地方條例、政府規章等形式，使得PPP的基本制度得以確立。同時，PPP在領域范圍較過去特許經營更為寬廣，具體模式更加靈活，投資回報方式更多，過去特許經營主要是使用者付費，而現在的PPP的付費方式包括使用者付費、政府付費或者可行性缺口補助等。因此，PPP與特許經營是繼承與發展的關系。

　　四、有關對策建議

　　搞清楚特許經營與PPP關系，不是非要給二者有一個準確的定義，實際上也很難給出一個全面的定義。正如國際PPP界所公認的那樣，PPP模式并不是全球標準化的，每個國家的PPP都是量身定做和獨一無二的，都是為滿足政府政策目標而設計的，都是在考慮到本國公共部門、私人部門提供公共產品能力的基礎上，用以彌補其他公共服務提供方式的不足。當前城鎮化基礎設施欠賬較多、投資需求大、政府債務高企，在此背景下，業界應就PPP和特許經營的認識形成共識，加快立法，規范運作，促進持續發展。

　　一是PPP與特許經營的關系應盡快形成共識。目前，特許經營、PPP同時并存，二者到底是個什么關系，多數政府文件語焉不詳。過去國內一直使用的是特許經營，國際上多數國家將特許經營作為廣義PPP的一種重要形式(即將使用者付費類PPP項目稱之為特許經營)。因此，業界應尊重歷史，繼往開來，呼應國際慣例，將特許經營作為PPP的重要形式，在政府文件中固定下來(國家發改委文件明確PPP包括特許經營、政府購買服務、股權合作;2015年國辦42號文盡管沒有明確說PPP包含特許經營，但明確涉及到能源、水利、環保、交通、市政設施等領域的PPP項目，按照特許經營管理辦法操作，這實際上默認了PPP包含特許經營)，即PPP包括特許經營、政府購買服務(社會資本融資活動)，以更好地引導業界形成共識，推動PPP更規范運作和發展。

　　表格 1國內基礎設施特許經營立法情況一覽

　　資料來源：弘鯤咨詢整理

　　二是加快立法，為使用者付費類PPP發展提供制度保障。基礎設施、公用事業公共服務領域的政府和社會資本合作，既可以是投資、建設、運營某個環節的雙方合作，又可以是全過程的雙方合作，也可以是短期合作(比如代建制、政府采購工程)，還可以是長期合作。同時，社會資本成參與合作的投資收益來源，既可以是政府付費，也可以是使用者付費，還可以是二者的組合。PPP 的內涵和外延非常寬泛，包括英國等發達國家都沒有對PPP進行全面立法。即使是有立法的國家(地區)，也主要是針對有付費機制的PPP領域，比如我國臺灣的《促進民間參與公共建設法》，就是針對依靠項目自身收益來平衡投資收益的PPP，即使用者付費類PPP。在新的歷史時期，國內政府付費類PPP項目高歌猛進，但過去這類項目很少，相關管理規則還在探索中，對這類PPP進行立法，目前還不成熟。而使用者付費類PPP項目，在國內已有近30年的實踐探索，過去相關立法實際一直在持續推進。國家層面，建設部、發改委先后出臺了部門規章，同時國家發改委、財政部都在推進立法。地方層面，就不完全統計，截至目前關于公用事業特許經營的地方性法規和規章共有17件，其中法規7件、規章10件。因此，應在部委和地方立法成就的基礎上，積極推進有收費機制類PPP的立法，將實踐中證明比較好的管理制度，通過立法固化下來，特別是在PPP合同性質、土地問題、資產(財產)處置、融資問題、國資轉讓等方面，應有立法創新，可以有與現行法律不同的特殊規定。至于立法名稱是叫特許經營還是叫PPP，并不重要，關鍵還是要看立法的內容。不過，也要適當考慮國內過去的歷史習慣。

　　三是切實落實文件要求，規范PPP運作。目前，PPP領域的制度較多，有國家的規范性文件、部門規章，還有地方性法規和政府規章，各文件之間還存在不一致的地方，而且都在有效期內。地方政府在推進 PPP項目中，遇到文件不一致的地方，到底該執行哪個文件，沒有明確說法。即使政府文件有明確說明的，一些地方和咨詢機構也沒有嚴格執行。比如，去年發布的國辦42號文明確，涉及到能源、水利、市政設施PPP項目，按照特許經營管理辦法操作，但在一些地方的操縱中，并沒有很好的執行落實。因此，建議各級政府要加快對PPP法規、政策文件的清理和梳理，對于文件要求不一致，要有明確的執行口徑。

　　四是適當控制政府付費類PPP項目。按照目前債務增速，5年后我國政府債務占GDP比將超過55%。考慮到未來我國政府債務不斷高企、財政增速較慢、政府支出占GDP不高等因素，政府付費類PPP項目要適當控制規模，不然過多的此類項目，政府方違約風險加劇。

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