PPP模式在環(huán)保運用中的三個層次

發(fā)布日期：2016-07-04來源：政府采購信息網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，受經(jīng)濟(jì)增長放緩、地價下行的影響，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領(lǐng)域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，特別是在地方政府這一層級。

　　目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，受經(jīng)濟(jì)增長放緩、地價下行的影響，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領(lǐng)域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，特別是在地方政府這一層級。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，這種中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護(hù)極為需要的。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，而且這種創(chuàng)新的PPP環(huán)保基金可以實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。

　　PPP (Public- Private Partnership)即政府和社會資本合作模式，PPP模式在環(huán)境保護(hù)中的運用分為三個層次：第一，環(huán)保項目層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金、PPP模式流域水環(huán)境保護(hù)基金等。

　　一單一環(huán)保項目的PPP模式

　　單一環(huán)保項目的PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營化的建設(shè)而發(fā)展的。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的很多項目，都屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最早是城市污水處理廠。因為這些環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施都屬于大型投資類項目，一個污水處理廠的投資經(jīng)常高達(dá)十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專項管理項目投資資金并組織建設(shè)和運營，而投資回報也是基于項目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒有關(guān)系，比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。2002年，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，開始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營。此后，原建設(shè)部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和《特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用鋪平了道路。

　　目前，污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是PPP模式項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。

　　但也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價格缺乏調(diào)整機(jī)制。比如，有些地方污水處理服務(wù)價格，并未因國家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運營成本，致使其財務(wù)不可持續(xù)。

　　二PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金

　　PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，是指財政資金參與市場的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護(hù)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度，通過向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金經(jīng)理自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實業(yè)投資。該《辦法》同時規(guī)定，產(chǎn)業(yè)基金只能投資于未上市企業(yè)，其中投資于基金名稱所體現(xiàn)的投資領(lǐng)域的比例不低于基金資產(chǎn)總值的60%，投資過程中的閑散資金只能存于銀行或用于購買國債、金融債券等有價證券。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金的范疇。國外并沒有專門關(guān)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，比較通用的說法是 “Green Venture Capital”或“Environmental-related VC”，即綠色風(fēng)險投資。

　　結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項目提供投融資的一種新興工具。通過發(fā)行基金份額或收益憑證，將投資者資金集中起來，為環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持，并在適當(dāng)時機(jī)抽回資本，以獲得資本增值。

　　在該基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人GP(general partner)進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而只是作為有限合伙人LP。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資風(fēng)險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，中國已經(jīng)試點的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金。

　　三PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金

　　PPP模式區(qū)域環(huán)保基金是PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金對應(yīng)的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內(nèi)分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應(yīng)，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計來降低風(fēng)險，提高項目包整體收益。另外，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金具有貫穿PPP模式的以項目為基礎(chǔ)、以合同為核心、以特許經(jīng)營權(quán)的讓渡為手段，集項目融資、建設(shè)與運營為一體的特征。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過特許經(jīng)營權(quán)讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。這種基金實際上是把整個區(qū)域或者流域的環(huán)境保護(hù)作為一個大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)，使原來并不盈利的環(huán)保項目，通過財政的加入，復(fù)合產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計，使整個項目包的總收益達(dá)到可以吸引社會資本的水平。PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)基金，在國外已經(jīng)運用，但在中國還在試點階段，主要運用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)。

　　PPP模式區(qū)域或者流域環(huán)保基金促使地方政府在流域水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中改變思路，積極引入市場化機(jī)制，增強(qiáng)自身造血功能。它具有以下特點：第一，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金通過扶持有利于區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)群來達(dá)到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成后實現(xiàn)區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)的自我實現(xiàn)和完全的市場化運作。這種PPP模式區(qū)域環(huán)保基金的設(shè)計實際就是該流域水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程，財政資金通過參與基金對這些有利于水環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20-30年的財政合作和扶持后，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場中獨立運作時，流域水環(huán)境保護(hù)的自我造血機(jī)制就完成了。第二，PPP模式區(qū)域環(huán)境保護(hù)基金具有風(fēng)險控制和資源整合的優(yōu)勢。這種模式最大限度地發(fā)揮了PPP項目運作復(fù)雜系統(tǒng)工程的特點，通過在基金平臺上構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)模式創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、各種融資工具和手段的配合網(wǎng)絡(luò)，來降低風(fēng)險控制成本和提高整個項目包的收益率。第三，PPP區(qū)域環(huán)境保護(hù)基金可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，受經(jīng)濟(jì)增長放緩、地價下行的影響，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領(lǐng)域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，特別是在地方政府這一層級。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，這種中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護(hù)極為需要的。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，而且這種創(chuàng)新的PPP環(huán)保基金可以實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。

　　目前，環(huán)保領(lǐng)域隨著第三方治理和環(huán)境合同績效管理的推行，這種區(qū)域PPP項目在環(huán)境領(lǐng)域所占的比重越來越多。財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》。《意見》基于環(huán)境保護(hù)新形勢新任務(wù)，結(jié)合水污染防治行動計劃現(xiàn)實需求，在PPP適用范圍上進(jìn)行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內(nèi)容很多都是需要一個區(qū)域集中打包通過環(huán)境合同績效管理來運作的區(qū)域PPP項目。

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