PPP的四種認識維度

發布日期：2016-07-22來源：中國財經報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在很多場合，PPP是個“形同、義不同”的概念。所以，賦予PPP一個權威而又確切的定義，既無可能，也沒必要。在實踐中，只有結合各國的具體情況，才能研究和了解其是如何運用PPP概念的。

　　文/陳新平

　　PPP是一個極具爭議的術語，人們理解各異，定義五花八門。究其主要原因，與它實證性強，應用領域廣，受實際運行制度環境影響等因素有關，更與人們認識的角度及研究習慣有關聯。

　　什么是PPP?現代PPP的源頭在哪里?不同的人，有不同的回答。毋容置疑，在國際上，PPP是一個定義含糊的概念。雖然各國都在使用 PPP(Public-PrivatePartnerships)這一由三個英文單詞首字母構成的術語，但其所指的含義可能完全不同。盡管有很多人一直都在試圖厘清PPP概念的邊界，但給出的定義依然是開放性的，不僅無助于既有混亂局面的澄清，反而使問題變得更加復雜，甚至出現了很多誤導性的陳述。

　　造成PPP概念混亂的原因可能源于兩個主要方面的因素：一是，PPP是個實證性的概念，在實踐中有多種不同的用途;二是，理論界存在著幾種明顯不同的PPP認識維度。由此導致在很多場合，PPP是個“形同義不同”的概念。所以，賦予PPP以一個權威而又確切的定義，既無可能，也沒必要。

　　在實踐中，只有結合各國的具體情況，才能研究和了解其是如何運用PPP概念的。通過梳理現有的文獻，筆者發現：根據PPP用途的不同，至少存在4種不同的PPP認識維度，或存在4種不同類型的PPP，它們所體現的內涵也各不相同。

　　PPP是一種基礎設施融資工具

　　這里所稱的基礎設施既包括經濟類基礎設施(公路、橋梁、鐵路、碼頭、機場等項目)，也包括社會類基礎設施(學校、醫院、養老、保障房、環保等項目)。將PPP模式用于基礎設施領域的主要目的是為了引入私人資本，以緩解政府的財政支出壓力，并實現“物有所值”。通常人們所指的PPP都是針對基礎設施項目建設與運營而言的。

　　同時，不僅現有的研究文獻大多都聚焦在此類PPP上(暫稱之為基礎設施類PPP)，而且多數國家的官方PPP網站也是圍繞基礎設施類PPP而建立的。如，加拿大PPP委員會、美國國家PPP委員會、美國聯邦公路管理局網站等，它們或專門或主要為推廣運用基礎設施類PPP模式而設立。

　　基礎設施類PPP項目的主要組織形式有：BOT、BOOT、BOO、BTO等，其中，BOT是最常見的形式。在有關基礎設施類PPP的文獻中，對PPP的定義也是各種各樣，既有大而化之的概括，也有較為狹義的理解，如，有人認為只有當一個項目涉及到私人部門參與融資或運營活動時，才能被稱之為 PPP。

　　PPP是一種社會治理工具

　　理論界從社會治理的角度研究PPP，主要是受到兩個方面因素的影響。一是受到新公共管理運動或其理論的影響。新公共管理理論的核心理念之一是：在公共服務領域“引入市場競爭機制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務的供給，借助私人部門的創新意識與管理技術提高公共服務的質量與效率。在治理視角下，相關文獻并沒有對PPP進行明確的定義，只是將研究的重點放到了公共部門與私人部門合作過程中的組織與管理等問題上，如，伙伴關系、信任關系，以及互動過程的管理等。所以，PPP被看成是20世紀80年代新公共管理運動的延續，或者PPP是實踐新公共管理理論的一種工具。

　　二是受到網絡技術發展的影響。全球化、科技革命、新產業革命，尤其是網絡通訊技術的飛速發展等正從根本上影響著國家與社會、政府與市場之間關系的重構。特別是進入21世紀后，社會的網絡化發展使得公共部門與私人部門在縱向與橫向上的邊界變得日趨模糊，一個多中心、多層級的治理體系正在形成之中。政府與私人部門之間的相互依賴程度不斷增加，必然形成雙方之間合作與共同決策意愿的上升。隨著政府以行政手段配置公共資源能力的下降，需要借助于私人部門來履行部分社會管理職能。政府通過傳統方式提供公共服務或管理社會事務的空間正在受到擠壓。因此，政府與社會之間基于PPP理念的協商共治模式正在形成。

　　與基礎設施類PPP強調其融資功能不同的是，治理類PPP更強調的是公私雙方的平等合作關系，在合作過程中，相關決策應由公私雙方共同做出。

　　PPP是一種促進城市復興與開發的工具

　　第二次世界大戰后，美國成為了利用PPP模式推動城市重建與開發、促進地方經濟恢復與發展的最主要國家。作為一種城市開發工具，PPP發端于戰后經濟大繁榮時期(1950年—1960年)，廣泛運用于經濟不景氣的20世紀80年代。上世紀70年代末至整個80年代，鼓勵私人部門參與公共領域事務，以化解公共部門面臨的難題，是美國政府應對經濟不景氣最主要的對策之一。城市的企業化運作及PPP的推廣運用構成了城市公共政策的重要組成部分。

　　綜上所述，20世紀80年代，PPP在美國城市開發建設中得到廣泛運用的主要因素有兩個：一是聯邦政府淡出地方發展事務;二是美國經濟嚴重衰退。為了恢復經濟發展，地方政府需要私人部門的參與。

　　在城市開發的語境下，PPP指的是運用公共部門與私人部門的資源完成專門任務的活動。由此，雙方之間可建立起一種有益的、確定的，以及或長或短的互利合作關系。

　　城市開發類PPP關注的是：為了促進地方經濟的發展，地方政府如何與私人部門開展合作的問題。這類合作可能呈現出的形式是各種各樣的，但其有著以下幾個典型的特征：一是有兩個或多個參與方，其中至少有一方是公共部門;二是參與方之間的合作關系是持續的;三是每個參與方都將優勢資源帶入合作中;四是參與方對合作結果均須承擔責任。因此，參與方之間的合作是基于物質誘因與共同的利益，是自愿的，非強制性的。

　　PPP是推動國際合作開發的工具

　　在國際合作開發的語境下，PPP指的是有關國家、國際非政府組織(如，聯合國及其附屬機構，世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構)與其他國家或非政府機構就有關開發項目與政策的實施而建立的合作關系(暫稱為發展類PPP)。

　　國際開發類PPP主要聚焦的領域是：反腐敗、國家能力建設、減少貧困、消除社會歧視、環境保護，以及全球性疾病等。如，世界銀行實施的基礎設施 PPP計劃，目標就是營造一種有利于推廣運用基礎設施PPP模式的商業環境，具體措施包括：傳播PPP知識;提供培訓、使監管者掌握現代監管工具;幫助公共部門了解主要合作方的利益訴求。

　　PPP之所以成為一種促進國際合作開發的新機制，是因為通過合作能夠使開發的利益最大化和開發效率的提高。因此，PPP也被視為一種推動國際開發的重要方式和工具。

　　聯合國開發計劃署(UNDP)也有大量類似的PPP項目來幫助有關國家實現可持續發展目標。如，UNDP的“城市環境PPP計劃”就是其一。這一計劃是通過在受援地區的政府、企業，以及社區之間建立包容性的伙伴關系，增加城市貧困人口獲得基本公共服務(水供應、環境衛生、固體廢棄物處理、能源等)的機會，以達到幫助有關國家實現減少貧困的目的。

　　另外，UNDP還協同自然與自然資源保護國際聯盟、聯合國環境規劃署等機構設立了“種子行動計劃”。該計劃的目的也是通過在受援地的公共部門、私人部門，以及市民之間建立地方驅動型的伙伴關系，以幫助有關國家實現千年發展目標。“城市環境PPP計劃”與“種子行動計劃”只是UNDP的兩個“旗艦類”PPP項目，除此之外，UNDP還與相關國家、國際機構、非政府組織等發起設立了其他類型的PPP項目。

　　從UNDP實施的PPP項目來看，國際開發類PPP有多種表現形式，可以是基礎設施類項目，也可以是戰略伙伴關系，還可以是企業型伙伴關系。國際開發類PPP與其他類型的PPP的區別就在于其是在國際合作開發背景下實施的。

　　(作者系中國財政科學研究院研究員)

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