印度PPP市場：規(guī)則、風(fēng)險與鼓勵措施

發(fā)布日期：2016-08-04來源：CGGT走出去智庫編輯：宋珍珍

[摘要]

　　根據(jù)印度第十二個五年規(guī)劃(2012～2017年)，印度設(shè)定了經(jīng)濟平均增長率為9%的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題日益突出，因此加大力度興建一批大型道路、港口、機場、鐵路、電力、電信項目，成為印度政府的一項重要任務(wù)。

　　據(jù)中國駐孟買總領(lǐng)館經(jīng)商室數(shù)據(jù)，印度十二五期間在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資預(yù)算為1萬億～1.2萬億美元。印度政府鼓勵PPP方式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以吸引私人投資。印度未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展及PPP模式的廣泛應(yīng)用，給中國企業(yè)赴印開展PPP項目帶來機遇。

　　本文摘取于《以PPP模式承接境外互聯(lián)互通建設(shè)項目投資合作指南》(2016年版)，該報告由走出去智庫聯(lián)合威科集團受上海市商務(wù)委員會的委托編制而成，旨在當(dāng)前“一帶一路”國家重大戰(zhàn)略背景下，為企業(yè)以PPP模式承接“一帶一路”與互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，提供詳實、全面的情況介紹與實操建議。

　　報告對全球26個國家的PPP立法、常見應(yīng)用方式以及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)現(xiàn)狀進行全景式掃描，并給出了大部分國家的案例分析。

　　要點

　　1、印度為聯(lián)邦制國家，目前在中央層面沒有明確的涉及PPP項目的法律或監(jiān)管機構(gòu)，但古吉拉特邦、安得拉邦、卡納塔克邦等少數(shù)邦，已經(jīng)通過了有關(guān)公私合作模式項目的專門法規(guī)或配套政策。

　　2、在印度進行PPP項目開發(fā)面臨的主要挑戰(zhàn)除了外部因素外，還包括其他因素，如法律和監(jiān)管框架、融資問題、機構(gòu)繁多且角色重疊、私營部門問題、合同框架、政府技術(shù)能力匱乏、高品質(zhì)顧問及問責(zé)制欠缺。

　　3、對于大多數(shù)部門，印度允許通過在PPP行業(yè)特殊目的實體(SPV)，實現(xiàn)外商直接投資股權(quán)最高占比達100%。

　　正文

　　1 發(fā)展中國家最大的PPP市場

　　20世紀(jì)90年代，印度基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)向私營參與者開放。印度首批通過公私合營(PPP)模式實施的項目之一是德里諾伊達收費橋項目。

　　1992年4月7日，諾伊達IL&FS和德里政府簽署了上述項目的諒解備忘錄。項目的實施沒有超過預(yù)算成本并且按時完工。盡管由于缺乏對交通量的預(yù)估而面臨財務(wù)制約，但項目仍然獲得成功，并最終打通了倫敦證券交易所另類投資市場(AIM)全球存托憑證的融資通道，且同時在印度成功上市。

　　然而，印度 PPP項目的真正推動力出現(xiàn)在2004年之后。根據(jù)世界銀行2005年對印度13個州的研究數(shù)據(jù)，截至2004年，印度政府僅批準(zhǔn)了86個PPP項目，價值57億美元。

　　2004年之后，有利的政策改革和創(chuàng)新的PPP結(jié)構(gòu)使得印度政府對待PPP模式的熱情有所上升。根據(jù)印度規(guī)劃委員會(Niti Aayog)的數(shù)據(jù)，截至2013年3月，印度已完成聯(lián)邦和州層面的693個PPP項目，項目價值269億美元，涵蓋不同行業(yè)。

　　此外，正在實施中的PPP項目達794個，且根據(jù)行業(yè)預(yù)測，另外有1076個PPP項目正在籌備當(dāng)中。

　　印度規(guī)劃委員會預(yù)計，在第十二個五年計劃(2012～2017年)中，印度基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的48%將由私營部門出資完成。而在第十一個五年計劃中，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域總投資的37%是由私營部門出資完成的。

　　根據(jù)世界銀行2008年到2013年間的數(shù)據(jù)，印度的PPP項目合計投入最高。在發(fā)展中國家，印度仍然是PPP項目的最大市場。但基礎(chǔ)設(shè)施部門的PPP發(fā)展已呈現(xiàn)下降趨勢，這在第十二個五年計劃的前兩年數(shù)據(jù)中表現(xiàn)非常明顯。

　　這主要是由于PPP項目在印度通常會面對以下挑戰(zhàn)：獲得土地難度大、獲得政府批準(zhǔn)尤其是與環(huán)境相關(guān)的批準(zhǔn)和許可常常遭到延遲，從而造成項目停滯，銀行同樣承受的巨大壓力，因為它們對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的放貸金額巨大。

　　2 印政府部門關(guān)注PPP利益相關(guān)者的風(fēng)險分配

　　為改善政府機構(gòu)服務(wù)能力，以一種更有力的方式高效執(zhí)行PPP項目，印度政府組建了一個以前印度政府財政秘書Vijay Kelkar為首的委員會(Kelkar委員會)。2015年11月15日，Kelkar委員會發(fā)布了《重提和振興公私合作模式(PPP)模式委員會》的報告(《Kelkar委員會報告》)。

　　《Kelkar委員會報告》強調(diào)，有必要建設(shè)一個國家級機構(gòu)和獨立的監(jiān)管部門來支持PPP模式，同時可以通過專門的機構(gòu)支持印度基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造及運營，進而幫助履行服務(wù)承諾。

　　如何最優(yōu)分配PPP利益相關(guān)者的風(fēng)險是Kelkar委員會首要關(guān)注的問題，因為PPP風(fēng)險的不公平分配往往是導(dǎo)致PPP失敗的主要因素。在新一代PPP合同中， Kelkar委員會提出了有效分配和管理風(fēng)險的概括性指南：

　　參與實體應(yīng)承擔(dān)正常經(jīng)營過程中的風(fēng)險;

　　需要對降低參與實體的風(fēng)險和提高風(fēng)險管理效率方面展開評估;

　　需要對風(fēng)險管理的成本效益進行評估;

　　在實施風(fēng)險管理結(jié)構(gòu)之前，需要考慮特定實體的最重要的考量因素;

　　經(jīng)濟事務(wù)司(Department of Economic Affairs，DEA)應(yīng)部署現(xiàn)有的精密建模技術(shù)，以評估風(fēng)險概率并對其進行規(guī)制。

　　《Kelkar委員會報告》的主要建議包括：

　　1、重提PPP：成就與挑戰(zhàn)

　　(a)合同需更加關(guān)注服務(wù)，而非財政利益;

　　(b) 更好地分辨和分擔(dān)利益相關(guān)者間的風(fēng)險;

　　(c) 鑒于印度人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緊迫性以及之前的管理經(jīng)驗，政府(包括中央和各邦)需改進財政報告的方法，并通過績效考察，將PPP模式提升到一個新的水平。

　　2、印度實施基礎(chǔ)設(shè)施PPP的必要性

　　(a)印度PPP模式的成熟化是當(dāng)務(wù)之急，與此同時，要充分利用印度基礎(chǔ)設(shè)施需求的歷史結(jié)合點與長期融資的可用性;

　　(b) 在印度15年P(guān)PP經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有必要解決每一個合同階段的PPP履行中的困難，以便讓PPP更好更快地交付基礎(chǔ)設(shè)施項目。

　　3、解決歷史遺留問題

　　(a) 要依法建立可信、得到授權(quán)的多學(xué)科專家體制機制，才能夠處理復(fù)雜問題;

　　可組建基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目審查委員會(IPRC)，以便在PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目出現(xiàn) “可實施壓力”超出通報閾值的情況時，及時提供評估和建議;

　　成立基礎(chǔ)設(shè)施PPP仲裁法庭(IPAT)，由司法人員(如前最高法院法官或高等法院首席法官)擔(dān)任主席，與技術(shù)或財務(wù)成員組成仲裁庭，根據(jù)所討論問題的需要，席位安排由主席根據(jù)具體情況酌情決定。

　　(b) 在政府收購?fù)恋睾吞峁┰S可的時間仍待確定且超出規(guī)定天數(shù)的情況下，Kelkar委員會建議去除未完成工程的范圍(根據(jù)特許協(xié)議的“法律變化”條款的規(guī)定)，及允許進行剩余工作以完成工程。剩余工程可以在現(xiàn)金合同基礎(chǔ)上完成，前提是土地和所需許可均已到位。

　　(c) 建議取消那些未能實現(xiàn)預(yù)期進度的項目，一旦問題得到解決，建議對項目進行重新招標(biāo)或通過公共基金的投資完成項目。

　　4、一般性建議

　　(a)為了解決PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的難題，可建立特定體制框架。參與實體應(yīng)承擔(dān)其正常經(jīng)營過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(例如土地收購屬于公共實體正常的經(jīng)營活動);

　　(b) 建議由經(jīng)濟事務(wù)司最后完成國家PPP政策文件;

　　(c) 建議阻止非邀約投標(biāo)書，以避免信息不對稱和缺乏透明度;

　　(d) 考慮到交易成本，非常小型的項目不應(yīng)采用PPP結(jié)構(gòu)，建議經(jīng)濟事務(wù)司頒布可以采用PPP模式的門檻指南。

　　5、加強政策和治理

　　(a)建立一個鼓勵私人在基礎(chǔ)設(shè)施方面進行投資的機構(gòu)，提供國家PPP政策及發(fā)展指導(dǎo)，并建立一種機制以收集整理決策信息，開展建設(shè)活動;

　　(b) 恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施部和邦政府內(nèi)的PPP管理單位，這些單位在過去十年一直得到經(jīng)濟事務(wù)司的大力支持;

　　(c) 禁止對受《2013年公司法》(Companies Act, 2013)規(guī)定管轄的特殊目的載體(SPV)賬簿進行法定審計;

　　(d) 建立獨立的監(jiān)管部門以支持PPP項目;

　　(e) 不鼓勵政府參與實施PPP項目的SPV，除非出于至關(guān)重要的戰(zhàn)略考慮。

　　3 印度各邦對PPP法律監(jiān)管各有不同

　　印度為聯(lián)邦制，這意味著中央及各邦都有權(quán)立法。目前在中央層面沒有明確的涉及PPP項目的法律或監(jiān)管機構(gòu)。

　　1、中央層面

　　中央及其監(jiān)督之下的機關(guān)，如印度國家公路局(National Highways Authority of India，NHAI)和主要港務(wù)局授予各自部門的PPP項目。

　　一些部門和權(quán)力機構(gòu)都出臺了具體法規(guī)，如《1988年印度國家公路局法案》(National Highways Authority of India Act，1988)和《1963年主要港口信托法案》(Major Port Trust Act，1963)。

　　但這些部門的法律也并未統(tǒng)一。例如，隸屬印度國家公路局管轄的國家公路明確定義了包括招標(biāo)過程和特許權(quán)協(xié)議模板的PPP框架，然而城市基礎(chǔ)設(shè)施和水管理還沒有類似框架。

　　印度政府在2013年已經(jīng)提出了監(jiān)管改革方案以解決這一問題，并提出建立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，但目前該議案尚未通過。

　　2、邦(省)層面

　　印度各邦如古吉拉特邦、卡納塔克邦、安得拉邦、旁遮普邦、果阿邦、比哈爾邦、阿薩姆邦等少數(shù)邦，已經(jīng)通過了有關(guān)公私合作模式項目的專門法規(guī)或配套政策。其中3個邦的法律或政策簡要說明如下：

　　(1)《2001年安得拉邦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)授權(quán)法案》(Andhra Pradesh Infrastructure Development Enabling Act，2001)

　　安得拉邦政府熱衷于提高本邦的物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會化基礎(chǔ)設(shè)施水平。這項具有開拓性的立法已由安得拉邦政府頒布，以期實現(xiàn)并借以鼓勵和促進私營部門對安得拉邦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行投資。

　　為保護投資人群體及開發(fā)商利益，減少行政及程序性延誤，確定通用項目風(fēng)險，詳述各種鼓勵措施、項目交付程序及爭議調(diào)解程序，通過制定《2001年安得拉邦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)授權(quán)法案》，其法律框架已然成型。

　　(2)《1999年古吉拉特邦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》(Gujarat Infrastructure Development Act，1999)

　　《1999年古吉拉特邦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》的頒布為私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資、建造、維護和運作提供了法律框架。它是印度首個就私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而制定的制度安排。

　　(3)《2015年卡納塔克邦基礎(chǔ)設(shè)施政策》 (Karnataka Infrastructure Policy， 2015)

　　卡納塔克邦政府參照其于2015年10月30日頒布的法令(班加羅爾IDD 07 ITS 2013號法令，簡稱“《基礎(chǔ)設(shè)施政策》”)修訂了早期的2007年基礎(chǔ)設(shè)施政策。

　　該《基礎(chǔ)設(shè)施政策》規(guī)定了給予基礎(chǔ)設(shè)施部門的激勵和特許權(quán)。《基礎(chǔ)設(shè)施政策》提及14個部門和子部門，主要包括：能源、醫(yī)療保健、工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、交通與物流、城市和市政基礎(chǔ)設(shè)施和電信。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施政策》，政府?dāng)M通過建立合適的配套機制，以加快和促進本邦基礎(chǔ)設(shè)施項目所需土地的征收。此外，政府還意圖為迅速征收土地而頒布一部特別法。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施政策》，政府主張為管理本邦各種基礎(chǔ)設(shè)施項目建立獨立的部門管理機構(gòu)。

　　4 印度PPP項目評審流程

　　中央政府設(shè)有一個系統(tǒng)以評估和審批通過PPP進行的項目(由中央政府及其他受其監(jiān)督的實體發(fā)起)。

　　在此過程中，發(fā)起部委確立一個項目并與金融、法律專家及其他必要專家進行可行性測試和準(zhǔn)備項目協(xié)議等。如覺必要，相關(guān)部委可能會在不同部委之間就項目發(fā)起討論。討論的要點將作為附件，附于提交給公私合作模式評估委員會(“PPPAC”)的建議書中。

　　然后將該建議書和可行性或預(yù)可行性測試報告，以及一份列有擬議的PPP項目關(guān)鍵特征的投資條款清單，一并提交至公私合作模式評估委員會以獲得“原則上”的批準(zhǔn)。然而，如果項目具有 “特許權(quán)協(xié)議模板”，則不需要此類批準(zhǔn)，僅需在授予項目時便可獲得最終批準(zhǔn)。

　　在獲得原則上批準(zhǔn)后，部委制定相關(guān)文件，隨后將與公私合作模式評估委員會共享，以獲得最終批準(zhǔn)。為通過公私合作模式評估委員會的最終批準(zhǔn)，在提交該項目文件之前，有關(guān)部委會被邀請表達意向。

　　一旦公私合作模式評估委員會在收取各相關(guān)部委的意見后，對項目及其所需文件作出了審核和批準(zhǔn)，該項目將被呈送至相關(guān)主管部門以獲得最后批準(zhǔn)。一旦獲得最后批準(zhǔn)，即開始對該項目進行招標(biāo)。

　　5 在印度開展PPP項目的主要風(fēng)險

　　為促使國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)達到8%至9%的可持續(xù)性高增長率，印度有必要大規(guī)模建造高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、港口、機場、發(fā)電廠和輸配電網(wǎng)絡(luò)、電信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。這就需要私營部門增加投資，因為單靠公共部門的資金不足以開展這些項目。

　　雖然印度就PPP模式對基礎(chǔ)設(shè)施如公路、機場和港口等領(lǐng)域的所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，已經(jīng)達成共識，但為確保PPP項目的長期可持續(xù)性以及PPP生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，在改善監(jiān)管環(huán)境、處理瓶頸問題和創(chuàng)造良好的投資氛圍等方面仍面臨挑戰(zhàn)。

　　印度PPP項目開發(fā)的主要挑戰(zhàn)總結(jié)如下表：

　　6 印度對PPP項目的激勵政策

　　關(guān)鍵的政策和措施主要包括8項：

　　1、通過適應(yīng)性補償基金(VGF)機制擴大財政支持力度：可以通過資本補助金的形式，獲得最高達到項目成本40%的適應(yīng)性補償基金。

　　2、印度基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)基金(IIPDF)的建立：該機制通過提供財政支持的形式支持中央和邦政府及地方機關(guān)開展PPP項目的開發(fā)活動，如可行性報告研究、項目結(jié)構(gòu)搭建等。

　　3、設(shè)立印度基礎(chǔ)設(shè)施金融有限公司(IIFCL)：長期債券可為周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資。

　　4、建立公私合作模式評估委員會：簡化PPP項目的評估機制，確保對項目進行快速評估、消除延誤、采用國際最佳習(xí)慣實踐、使評估和指南保持一致。

　　公私合作模式評估委員會負(fù)責(zé)中央部門PPP項目的評估，項目類型包括：公路、港口、民航、旅游基礎(chǔ)設(shè)施及住宅項目。

　　5、PPP工具包、指南和知識傳播產(chǎn)品的準(zhǔn)備：經(jīng)濟事務(wù)司已經(jīng)開發(fā)在線工具包，幫助項目主管部門設(shè)計開發(fā)項目，并針對PPP從業(yè)者發(fā)行了數(shù)個知識產(chǎn)品。

　　工具包涵蓋5個基礎(chǔ)設(shè)施部門，即公路、供水和環(huán)境衛(wèi)生(W&S)、港口、城市固體廢棄物管理(SWM)、城市交通(快速公交系統(tǒng) ，BRTS)。該工具包是一種網(wǎng)絡(luò)資源，旨在幫助改進印度的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的決策能力，提高已建PPP項目的質(zhì)量。可通過訪問http://toolkit.pppinindia.com/獲得該工具包。

　　6、通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的采購文件來實現(xiàn)透明和有競爭性的招標(biāo)流程：標(biāo)準(zhǔn)化的投標(biāo)和合同文件已被公示。

　　這些文件包括：(a)資格申請模板(RFQ);(b)投標(biāo)申請書模板(RFP)和技術(shù)顧問RFP模板;以及(c)服務(wù)于不同部門的特許權(quán)協(xié)議模板(MCA)，涉及部門包括公路(國家級和邦際公路)、港口、城市交通(地鐵)及電力部門。

　　7、外商直接投資(FDI)：對于大多數(shù)部門，允許通過在PPP行業(yè)特殊目的實體(SPV)，實現(xiàn)外商直接投資股權(quán)最高占比達100%。

　　8、外部商業(yè)借款(ECB)：外部商業(yè)借款規(guī)范已然放寬，以幫助基礎(chǔ)設(shè)施公司從海外市場籌集更多的資金。

　　另外，根據(jù)2016年聯(lián)邦預(yù)算將執(zhí)行以下激勵措施：

　　·將于2016-2017年推出公用事業(yè)(爭議解決)法案;

　　·將發(fā)布對PPP特許協(xié)議進行重新商議的指南;

　　·引入新的基礎(chǔ)設(shè)施項目信用評級制度。

　　7 案例：班加羅爾國際機場公司(BIAL)

　　班加羅爾國際機場公司(BIAL)是印度首家通過PPP模式建立的綠地機場。1994年，印度政府批準(zhǔn)了卡納塔克邦政府的提案，在德瓦恩哈爾利附近的班加羅爾，通過私營部門投資建立一個新的世界級現(xiàn)代化國際機場。

　　卡納塔克邦政府指定卡納塔克邦工業(yè)投資及發(fā)展有限公司(KSIIDC)為節(jié)點代理，協(xié)助設(shè)計和執(zhí)行該項目。

　　目前，GVK集團(通過班加羅爾機場及基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)商私人有限公司)持有經(jīng)營班加羅爾機場的班加羅爾國際機場公司43%的多數(shù)股權(quán);西門子項目風(fēng)險投資公司持有26%的股權(quán);Flughafen Zurich AG持有5%的股權(quán);國有印度機場管理局(AAI)和KSIIDC各持有13%的股權(quán)。

　　印度政府和班加羅爾國際機場公司之間的特許權(quán)協(xié)議于2004年7月簽署。從土地劃撥、收購、簽訂股東協(xié)議到最后動工花費將近十年時間。

　　印度政府已給予班加羅爾國際機場公司獨家經(jīng)營權(quán)，以及從機場啟用之日起的最初30年內(nèi)，對機場進行開發(fā)、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和管理的特權(quán)，并且后者還擁有延長下一個30年特許權(quán)的選擇權(quán)。

　　作為一個成功的PPP項目，班加羅爾國際機場公司已于2008年開始運作。但現(xiàn)在班加羅爾國際機場公司不時面臨某些管理和運營問題。

 

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