PPP模式下政府采購方式分析

發布日期：2016-08-29來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

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　　文/陳歡歡

　　2014 年以來，PPP模式熱度直線上升，其已被政府視作打破政府壟斷和地方債務堅冰的子彈。國家也相應出臺了各項配套政策來規范其運作。了解其包括社會資本選擇 在內的整個實施流程，是做好PPP模式推廣的基礎和前提。目前各地PPP項目運作多集中在前期工作階段。梳理PPP項目的識別、準備、采購等前期工作流程 對當前推進PPP項目具有更現實的促進意義，也是當前PPP實務工作的重點。

　　(一)PPP模式下政府采購法律環境

　　目前，PPP項目采購相關政策支持的主要有兩套法律體系：一套是招標投標法及其配套制度，另一套是政府采購法及其配套制度。國家發改委《關于開 展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)及隨后國家發改委牽頭的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(發改委令第25 號)與財政部的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的 通知》(財金〔2014〕113號)之間由于具體理念、角度的不同，包括對PPP的定性、具體實施程序等內容，因此存在著一些不一致的地方。發改委重視項 目的審批和程序的規范，所有程序強調簡要、規范，而財政部當年大力推廣PPP模式就是為了解決地方的存量債務，所以操作時會優先考慮存量項目的轉型，認為 在PPP模式下政府與社會資本之間仍然是采購合同關系。在具體實操中，建議可依據財政部規定的程序進行操作，結合發改委相關制度的要求實施。

　　在財政部的推動下，政府采購法與PPP模式相配套的制度體系也呈加快推出之勢。當前，相關配套法規制度包括：

　　政府采購法實施條例(國務院令第658號);

　　政府采購貨物和服務招標投標管理辦法(財政部令第18號);

　　政府采購非招標采購方式管理辦法(財政部令第74號);

　　政府購買服務管理辦法(暫行)(財綜[2014]96號);

　　政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法(財庫[2014]214號);

　　財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知(財庫〔2015〕124號);

　　政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法(財庫[2014]215號)。

　　前述法規規章及政府采購法與招標投標法及其配套制度基本構成了PPP項目政府采購的法律環境。

　　(二)PPP模式政府采購方式

　　項目采購是PPP項目的第三階段，主要是通過合適的采購方式選擇社會資本合作方。項目采購階段的主要環節包括：項目前期技術交流、編制資格預審 文件、發布資格預審公告、資格預審不足3家的采購方式調整、資格預審結果、編制項目采購文件、采購文件的澄清或修改、社會資本準備投標文件、繳納保證金、 現場考察和標前會、項目審查、項目合同談判以及簽署談判備忘錄和公示。

　　根據《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(113號文)和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，PPP項目采購方式包括公開招 標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。在實際操作中，根據PPP項目自身特點，公開招標、競爭性談判和競爭性磋商是用的較多的采 購方式。

　　公開招標適用于核心邊界條件較為清晰，技術參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不做更改的項目。根據《招標投標 法》，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于20日;澄清或者修改的內容可能影響資格預審申請文件或者投標文件編制的， 招標人應當在提交資格預審申請文件截止時間至少3日前，或者投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預審文件或者招標文件的潛在投標人;不 足3日或者15日的，招標人應當順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間。

　　競爭性磋商是財政部首次依法創新的采購方式，采購方式的核心內容是先明確采購需求，后競爭報價的兩階段采購模式，倡導物有所值的采購目標。競爭 性磋商方式開展采購的范圍較比公開招標更寬泛。根據《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條的規定：“符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商 方式開展采購：(一)政府購買服務項目;(二)技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的;(三)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時 間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目;(五)按照招標投標法及其實施 條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。”競爭性磋商程序中法定時限相對于公開招標來說較短。從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件 截止之日止不得少于10日。磋商文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。提交首次響應文件截止之日前，采購人、采購代理機構或者磋商小組若對已發 出的磋商文件進行必要的澄清或者修改應當在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應商;不足5日的，采購人、采購代理 機構應當順延提交首次響應文件截止時間。

　　競爭性談判與競爭性磋商二者關于采購程序、供應商來源方式、磋商或談判公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面要求基本一致。區別在于在競爭報價方面，競爭性磋商采用了類似公開招標的綜合評分法，而競爭性談判采用的是最低報價法。

　　在社會資本采購環節中，要根據項目的實際情況來選擇最合適的采購方式，保證公平、充分競爭的基礎上更有效率的選擇合適的社會資本。

　　(三)PPP模式中采購中的特殊問題

　　1、僅適用公開招標的情況。

　　例如根據《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》(交通部令2007年第8號)第九條規定：“經營性公路建設項目投資人招標應當采用公開招標方式。”

　　《國家發改委關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知》(發改基礎〔2014〕981號)規定80個項目中，對于尚未確定投資者的項目，應創造條件進一步落實鼓勵和吸引社會資本參與投資、建設及營運，具備條件的要面向社會公開招標，并按照有關規定程序辦理。

　　《市政公用事業特許經營管理辦法》第八條明確規定市政公用事業特許經營項目，報直轄市、市、縣人民政府批準后，向社會公開發布招標條件，受理投標。

　　2、“兩標并一標”模式。

　　PPP項目多數涉及工程建設,而社會資本，特別是具有施工承包背景的社會資本參與項目的主要目的之一，也正是為了能夠在項目建設過程中享受施工 總承包的商業機會，并以此平衡整個項目的投資收益。根據《招標投標法實施條例》，如果PPP項目在選擇社會資本階段采取公開招標的方式，依法能夠自行建 設、生產或者提供的社會資本，可以不經過招標投標直接實施工程建設項目。但是要注意的是，此種情況只適用于公開招標為前提。

　　在當前企業集團化、下屬機構法人化、內部業務分工專業化的情況下，投資人往往以集團公司名義獲得項目投資資格，相應的建設、生產等具體業務由其 子公司完成，而投資人為了項目實施往往還要成立特定項目公司。實踐中，集團公司、集團公司專業子公司(合資或控股)、集團公司設立的項目公司(合資或控 股)這樣的三方交易結構，均被認為符合投資人依法能夠自行建設、生產或提供的規定。

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