英國公路項目PPP的影子收費模式介紹

發(fā)布日期：2017-01-12來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/羅水

　　概述

　　影子收費(shadow toll)是英國的一種稱謂，在美國也叫通行費(pass through toll)，一般是指由政府代替用戶，以一定時期的某條路段上的交通流量為基準，定期向項目公司進行付費的模式。這種方式的優(yōu)勢一般在于“可以將交通流量的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到私人部門;交通流量并不會因為公路收費變化而受到影響;政府的項目成本更加可預(yù)測等”。需要注意的是，影子收費本身并不是一種融資手段，而是一種利用了多種融資方式的支付手段，在美國和英國一般被應(yīng)用于公私合作的項目中。

　　在公私合作的模式下，英國的公共部門通常會選擇由一個私人聯(lián)合體(private consortium)來完成項目的設(shè)計、建設(shè)、融資與運營，即DBFO模式，并且傾向于最終采取影子收費來達到向項目公司支付價款的目的。英國政府采用影子收費主要是基于兩點的考慮，一是促使私人公司在建設(shè)和運營公路時能夠盡可能的考慮道路的全生命周期，實現(xiàn)物有所值;二是通過這種方式以推廣付費道路模式，為將來發(fā)展為由用戶直接付費做鋪墊。但事實上，在采取收費道路模式的其他國家，一般往往直接采取了向用戶收費的形式，并且即使是在英國，一些橋和隧道等也相繼實行了用戶付費，其中就包括橫跨泰晤士河的伊麗莎白二世大橋。當然，英國之所以如此謹慎的選擇用戶直接付費的模式也是迫于國內(nèi)政治壓力——民眾對于付費的強烈抵觸曾一度使得以PPP模式進行公路建設(shè)無法在國內(nèi)開展。

　　降低私人部門的風(fēng)險

　　事實上，雖然影子收費的特點是由私人部門承擔(dān)流量的風(fēng)險，但這也并不意味著政府部門要求私人部門承擔(dān)了所有的(all or nothing)流量風(fēng)險。一般情況下政府也可以選擇設(shè)定一定的流量閾值(通常是政府所預(yù)測的該路段最低的交通流量)，在低于這一流量時政府給與補貼，在高于這一流量時政府獲得收入的分成。在這種方式下，根據(jù)具體的項目，整條公路通常會被分為幾個路段，政府會就不同路段設(shè)定不同的流量閾值和費率。政府希望通過這種方式，以進一步降低私人部門所承擔(dān)的項目風(fēng)險來鼓勵私人參與公路建設(shè)。

　　這里要注意到，除了設(shè)定一定的流量閾限外，有些政府還參考了可用度付款(availability payment)的付費模式，這種模式的主要特點就是政府不再只以交通流量為基準作為付費條件，而是綜合考慮道路的建設(shè)和運營水平，設(shè)定了多個基準，如事故量，車道閉合次數(shù)，車道數(shù)，道路周邊設(shè)施的維護，環(huán)保措施等，明顯降低了私人部門所承擔(dān)的交通流量的風(fēng)險，這一模式在一定程度上也鼓勵了私人部門提高道路的周邊安全設(shè)施和提高道路可通行度。從部分影子收費的項目中可以看出，其學(xué)習(xí)了可用度付款的一些計費標準，在付款約定內(nèi)也增加了一些作為獎勵(bonus)的標準，比如事故少，關(guān)閉車道的次數(shù)少或者私人單位增加了其他的安保設(shè)施。

　　探討

　　據(jù)英國高速公路局估計英國所采納的DBFO和影子收費為政府節(jié)省了15%的項目成本，但英國國家審計局對于這個數(shù)字的準確度仍然持有懷疑態(tài)度，其認為這個數(shù)字在計算時沒有考慮政府在該項目上的未來支出，以及過高估計了政府融資成本。事實上在他們看來，這種模式的成本優(yōu)勢是值得懷疑的。

　　下表就直接付費模式與影子付費模式的風(fēng)險做出了簡單對比：

　　以影子收費來看，一方面，考慮到用戶不需要直接付費，影子收費使得收費公路在一定程度上可以比直接付費公路獲得更高的交通流量，間接增加了公路收入;另一方面，政府付費的信用等級一般要高于直接付費，可以在更大的程度上幫助私人部門進行融資。但我們需要考慮到，就影子付費而言，并不是說依靠政府付費就一定能夠使得項目的風(fēng)險降低，這一點還取決于政府將哪部分收入作為公路付費的來源，如其將“房地產(chǎn)稅”“消費稅”等比較穩(wěn)定的稅收收入作為來源則會降低風(fēng)險，而如將“稅收增額”或者附加有其他限定條件的收入作為來源則反而會增加額外風(fēng)險。對于新建的付費公路來說，首先，在沒有歷史數(shù)據(jù)的情況下其交通流量很難估計，而誤差越大的估計無疑意味著投資風(fēng)險的增加;其次，付費公路融資的無追索權(quán)性質(zhì)以及隨著建設(shè)本身不斷增加的投資風(fēng)險(包括公路建設(shè)、環(huán)境保護、保持道路通行、設(shè)施維護等)都在很大程度上不斷增加著項目投資的風(fēng)險(事實上在用戶直接付費的模式下，信用等級2能達到BBB等級的項目都是很少的)。

　　事實上，如果有些路段因為地理優(yōu)勢或者設(shè)施完善等原因本身就有很高的交通流量，向用戶收費并不會實質(zhì)上影響交通流量，影子收費則除了使得政府的財政支出增加外，而且會使得項目損失一筆本來應(yīng)該來自用戶的額外收入。并且，也有人認為，政府部門與私人部門就車流量問題的協(xié)商和確定工作也增加了項目的額外交易成本，政府部門在管理用于公路付費的資金時也時常存在貪腐的現(xiàn)象。

　　總的來看，政府在決定采納影子收費的模式時，一般會先考慮用戶付費的意愿、該路段的交通流量、私人部門融資的成本、該路段所具有的政治經(jīng)濟和社會價值以及投標者方案的優(yōu)劣等。在決定采用影子收費后，為了盡可能的提高政府的信用等級，最終政府一般也較傾向于用多種收入組合的方式3作為付費資金的來源。除此之外，如果政府出于環(huán)保考慮或者為了緩解堵車等社會問題，而采取限流、增加車道等人為的調(diào)整交通流量的措施，政府也可以選擇通過影子收費模式提供額外的補償以彌補私人部門的損失。

　　1.在美國，影子收費下的財政來源一般是交通部門所征收的汽油稅收入。在部分情況下，為了進一步減小私人部門的風(fēng)險，美國州政府還會提供政府的完全信用擔(dān)保(full faith and credit)作為保證，該擔(dān)保被認為代表著政府最佳的信用。

　　2.國際通行的評級等級是“四等十級制”，按信用由優(yōu)到差的順序排列為AAA，AA，A，BBB，BB，B，CCC，CC，C，D。BBB意味著信用程度一般，在此以下意味著償債風(fēng)險越來越大。

　　3.一般用于政府付費的資金有：國家財政補貼、地方財政撥款、指定稅收收入、用于政府基建的銀行貸款等。

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