供給側(cè)改革下PPP如何把握政府與市場(chǎng)關(guān)系

發(fā)布日期：2017-05-23來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP改革如果進(jìn)行得順利，就能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。它不僅是一項(xiàng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新，也是一項(xiàng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、市場(chǎng)需求為輔的機(jī)制變革，是創(chuàng)新的公共服務(wù)供給管理模式。

　　5月21日，“2017中國(guó)PPP投資創(chuàng)新論壇”的專家座談會(huì)在北京召開。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，圍繞如何完善國(guó)家政策法律、政府與社會(huì)資本平等合作、PPP新業(yè)態(tài)等話題，財(cái)政部PPP中心、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)PPP研究中心的專家，龍?jiān)ㄔO(shè)、中文在線等企業(yè)屆人士參與了討論。本次座談會(huì)由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)社黨委書記王忠宏主持。7月22日，中國(guó)PPP投資創(chuàng)新論壇即將在上海國(guó)際會(huì)議中心舉行，主題為 “社會(huì)資本參與PPP模式面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”。

　　加強(qiáng)規(guī)范，平等合作

　　PPP是指公共服務(wù)項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本合作供給的模式，在世界各國(guó)普遍推行。自中國(guó)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求推進(jìn)PPP改革以來，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門相繼出臺(tái)了指導(dǎo)文件。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌在座談會(huì)上表示，PPP是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重大改革，探索公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供過程中如何發(fā)揮企業(yè)和市場(chǎng)的作用。世界上做得比較好的是英國(guó)，PPP所占比例也只有15%。從我國(guó)地方政府的角度考慮，想少花錢做更多的業(yè)績(jī)，PPP能滿足這些要求。PPP當(dāng)年的初衷是“引入民間資本，引入民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，來提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給效率”。今年中央政府更加重視，這也是50號(hào)文件出臺(tái)的背景。

　　對(duì)于在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，余斌認(rèn)為，PPP確實(shí)需要一個(gè)規(guī)范的過程，在改革中不斷總結(jié)、不斷提高、不斷堵塞漏洞，更充分地發(fā)揮PPP的正面效果，不能因?yàn)橛行┑胤秸?guó)有企業(yè)、銀行出了問題，就把板子打到PPP身上。要通過對(duì)問題的深入研究，出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度來完善PPP。

　　財(cái)政部PPP中心主任焦小平在座談會(huì)上表示，PPP改革是在公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)全面深化改革精神的重要舉措。自2014年以來，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目操作進(jìn)行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，制定了路徑明確、流轉(zhuǎn)順暢、節(jié)點(diǎn)可控的改革路線圖。下一步，財(cái)政部將配合國(guó)務(wù)院法制辦積極推動(dòng)PPP條例出臺(tái)。

　　焦小平還表示，PPP條例具有重要的先導(dǎo)作用。通過PPP條例，從頂層理順關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革一盤棋、分工不分家、分工不分治，有效解決目前部門職能疊加沖突問題。他認(rèn)為，PPP條例要立足于激勵(lì)創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新，要促改革、防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長(zhǎng)。

　　“PPP改革要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。”焦小平說，其一，政府是公共服務(wù)的供給人，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制只是供給方式的轉(zhuǎn)變，不改變公共服務(wù)的本質(zhì)，亦不能免除政府的監(jiān)管責(zé)任。政府要依法按照“三個(gè)清單”創(chuàng)新管理方式，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，抓好標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和績(jī)效考核，穩(wěn)定社會(huì)資本投資預(yù)期，保護(hù)老百姓的根本利益。其二，公共服務(wù)項(xiàng)目凡是市場(chǎng)能做的就采取PPP模式，放手讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府主要扮演“守夜人”的角色。PPP倡導(dǎo)物有所值理念，以提質(zhì)增效為目的，堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)、平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期管理、績(jī)效付費(fèi)、透明公開管理，可有效破解公共服務(wù)供給不足、品種單一、資源利用效率不高、區(qū)域發(fā)展能力不均衡等難題。

　　“PPP改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我們要將中央改革宏偉藍(lán)圖具體化成一張張施工圖，并以工匠久久為功的釘釘子精神，把新理念新思想新戰(zhàn)略落地。”焦小平強(qiáng)調(diào)。加快立法，理順關(guān)系

　　國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委當(dāng)前正在研究制訂PPP條例，目前，PPP規(guī)模非常大，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)中入庫(kù)項(xiàng)目總投資額達(dá)14.6萬億元，各界期待加快立法來推動(dòng)PPP改革進(jìn)一步深化。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春在座談會(huì)上表示，當(dāng)前影響民營(yíng)企業(yè)參與PPP的一個(gè)突出問題就是缺乏統(tǒng)一的國(guó)家層面的PPP政策法律法規(guī)，部門規(guī)章政策存在一定交叉重疊，甚至存有一些不一致之處，改革的整體性、協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。相關(guān)的土地政策、稅收政策與PPP運(yùn)作不配套。如無法保障中選社會(huì)資本優(yōu)先取得土地，政府付費(fèi)類項(xiàng)目是否需要繳納增值稅等問題應(yīng)當(dāng)盡快研究明確。

　　孟春認(rèn)為，目前部分PPP項(xiàng)目還存在不規(guī)范的現(xiàn)象。民營(yíng)企業(yè)呼吁，“規(guī)范運(yùn)作心里才能踏實(shí)。”孟春說，此外，融資環(huán)境融資支持不到位、合作周期風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多變、退出渠道尚不順暢等因素也掣肘了民營(yíng)企業(yè)參與PPP模式。

　　針對(duì)以上問題，孟春建議，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以當(dāng)前創(chuàng)新實(shí)踐為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)。著力推進(jìn)信息公開，充分運(yùn)用好公開透明這把戒尺，在PPP庫(kù)的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)范圍的政府信用信息公開平臺(tái)，有重大違約狀況發(fā)生的，將相關(guān)責(zé)任人納入信用黑名單，從制度層面上給社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)吃下定心丸。

　　“還要優(yōu)化市場(chǎng)融資環(huán)境。要注重典型引路，打造PPP融資示范樣板，推動(dòng)融資相關(guān)方思想觀念轉(zhuǎn)變，從根上解決民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴的問題。”孟春說，要?jiǎng)澢咫p方責(zé)權(quán)利。PPP是長(zhǎng)期平等合作，政府既不能把社會(huì)資本當(dāng)“丫鬟”，也不能“甩包袱”。該承擔(dān)的責(zé)任一定要敢于擔(dān)當(dāng)，不該插手的要放手讓社會(huì)資本去做，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，促進(jìn)要素自由流通和風(fēng)險(xiǎn)的合理配置。鼓勵(lì)企業(yè)并購(gòu)重組。目前市場(chǎng)上已經(jīng)有一些建筑商轉(zhuǎn)型為綜合服務(wù)商，把設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)整合起來;甚至還有咨詢機(jī)構(gòu)開始運(yùn)作融資商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，打造商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。民營(yíng)企業(yè)可以發(fā)揮自身管理靈活性、運(yùn)作專業(yè)性、市場(chǎng)敏感性等優(yōu)勢(shì)，搶抓機(jī)遇，整合擴(kuò)大資源，不斷發(fā)展壯大。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部研究員張立群是參與PPP評(píng)估的成員之一。他到江蘇、浙江、山東、安徽展開調(diào)研，“從融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三個(gè)環(huán)節(jié)來看，PPP都收到了較明顯的成效。”

　　張立群認(rèn)為，PPP是一項(xiàng)綜合性改革，環(huán)節(jié)覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目的全生命周期，涉及到政府、企業(yè)、居民三個(gè)主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，是有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進(jìn)各方面相關(guān)改革。PPP也是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域理順政府和市場(chǎng)關(guān)系的一項(xiàng)改革探索。現(xiàn)在從放管服的改革來看，重點(diǎn)還是在“放”的方面，就是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少行政審批事項(xiàng)。而政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)的短板亟須補(bǔ)齊。最近幾年一直強(qiáng)調(diào)補(bǔ)短板，很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都有短板，這是政府自身改革和能力建設(shè)的重要方面。中國(guó)要更好地發(fā)揮政府作用就離不開政府在這些方面能力的增強(qiáng)。通過PPP的改革探索，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，提高資源配置的效率。這個(gè)領(lǐng)域的PPP模式，國(guó)外也在探索中，“我國(guó)的實(shí)踐探索比國(guó)外更活躍。PPP改革取得的成效被各個(gè)方面所認(rèn)可、所接受的規(guī)則、所確立的模式，要通過立法的形式明確下來。要注重用好法律這個(gè)治國(guó)重器。”

　　清華大學(xué)PPP研究中心主任助理王少華表示，正在編制中國(guó)PPP城市發(fā)展指數(shù)，把333個(gè)地級(jí)市PPP投資環(huán)境做一個(gè)排名，這對(duì)政府來說是軟約束，如果政府違約不誠(chéng)信，那指數(shù)就會(huì)下降。中國(guó)PPP市場(chǎng)是萬億元的市場(chǎng)，應(yīng)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的科技化、科技項(xiàng)目的PPP化。如果一些好的科技項(xiàng)目、科技元素運(yùn)用到市場(chǎng)里，就能降低綜合成本1個(gè)點(diǎn)、2個(gè)點(diǎn)，這是巨大的社會(huì)效應(yīng)。一些好的科技項(xiàng)目也可以用PPP的模式去推進(jìn)，比如設(shè)計(jì)政府付費(fèi)購(gòu)買基本服務(wù)，然后再配合使用者付費(fèi)的模式，就能把城市大數(shù)據(jù)建起來，從這個(gè)基礎(chǔ)上再催生出智慧城市、智慧醫(yī)療，包括土壤修復(fù)、鹽堿地改造等。

　　政策約束，創(chuàng)新模式

　　與會(huì)嘉賓在座談會(huì)上表示，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)新業(yè)態(tài)、新消費(fèi)、新領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式來探索。

　　從企業(yè)層面而言，龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)副總裁、龍?jiān)鞒峭顿Y公司總經(jīng)理顏立群表示，政策確實(shí)需要更高層面的法律來約束。“現(xiàn)在社會(huì)資本已經(jīng)擴(kuò)散了，從剛開始的建筑商擴(kuò)散到各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)商，無論是招商的、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)的，還是做文化、體育、旅游等，都已經(jīng)進(jìn)入PPP行業(yè)。金融機(jī)構(gòu)從銀行到私募、公募基金，證券公司都對(duì)PPP積極投入。未來會(huì)有更多領(lǐng)域的社會(huì)資本增加。”但他表示，東中西部地區(qū)差異非常大，中西部政府的培訓(xùn)亟待加強(qiáng)。有些地區(qū)直到現(xiàn)在為止，還不知道為什么要做PPP;有些地方政府把企業(yè)性質(zhì)作為非常重要的招標(biāo)條件，“其實(shí)我們要共同維護(hù)營(yíng)造一個(gè)好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不要惡性競(jìng)爭(zhēng)”。

　　在談到社會(huì)資本如何參與PPP商業(yè)模式時(shí)，中文在線集團(tuán)常務(wù)副總經(jīng)理王敏表示，它是一個(gè)摸索、探索的過程，把各種產(chǎn)業(yè)的跨界、融合作為一個(gè)主題，這樣就可以碰撞出火花。他們提出打造文化PPP，就是一個(gè)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，目前有一些項(xiàng)目在陸續(xù)進(jìn)行中。

　　“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是給老百姓提供更多的一些選擇，尤其是服務(wù)。”對(duì)于PPP的未來發(fā)展，王敏表示，很多產(chǎn)業(yè)需要跨界，不是某一個(gè)建筑企業(yè)，某一個(gè)科技企業(yè)，某一個(gè)文化企業(yè)可以單獨(dú)做的事情，一定是成立聯(lián)合體，大家抱團(tuán)取暖，一起利用PPP模式實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)企業(yè)的盈利。

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