PPP項目融資落地為何難？——從銀行PPP政策角度分析

發布日期：2017-10-19來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年9月，PPP頭條發布了《16萬億PPP項目融資到位僅萬億，社會資本金融機構各說各話》，揭示了全國范圍內PPP融資存在的問題，目前社會資本融資到位率不足，僅為30%左右。國家雖然在政策上大力支持PPP項目發展，但為何金融機構并不買賬？

　　一、誰是提供PPP融資的主力
    根據央行發布的2017年上半年金融統計數據報告，2017年6月份社會融資規模增量累計為11.17萬億元，比上年同期多1.36萬億元。而以企業債券和股票為代表的直接融資同比減少了2.27萬億元，占同期社會融資規模增量的0.9%，間接融資仍然是社會融資的主力軍。

　　 2017年8月份《四川省財政廳PPP項目融資成本信息發布》一文提到，在融資落地的42個項目中，由銀行提供融資的項目共計37個，占比88.1%。其中：國有大型商業銀行提供融資的項目合計23個；全國性股份制商業銀行提供融資的項目合計4個；城市商業銀行提供融資的項目合計10個。由非銀行業金融機構提供融資的項目共計5個。

　　 結合銀行信貸提供的資金規模較大、資本較低、期限較長的優勢來看，可大致推測在全國PPP融資已落地項目中，至少有80%是通過銀行來解決項目的資金需求。

　　 為何其他融資工具（保險、基金、資管等）沒有成為PPP項目融資的主流？根據表中四個方面的比較，可進行如下分析：

　　 首先，由于國家對PPP項目在政策上的大力支持，使得越來越多的國企和民企參與到PPP項目中來。充分的市場競爭使得PPP項目的回報率越來越低，大量的社會資本在項目融資時往往會將資金價格作為重要參考。因此，在授信政策同等的條件下，銀行資金以其低成本的優勢成為社會資本融資的首選。

　　 其次，通過對國有商業銀行和股份制商業銀行授信政策的收集和比較，不難發現銀行對于政府層級和財政實力的要求也遠低于其他金融機構。數據顯示，部分商業銀行對區縣級項目，在政府公共預算收入不低于15億元的情況下原則上是可以準入的。這一點使銀行貸款和其他融資工具相比有著更大選擇范圍。

　　 最后，目前參與PPP項目的社會資本方主力多為建筑企業，而該類企業由于長期處于高負債的水平，因此在PPP融資時就會提出項目公司負債不并表的要求。根據我國企業會計準則，是否擁有對另一個企業的控制權作為納入合并報表的前提。而控制權主要從四個方面來看：占多數表決權；不享有多數表決權但書面約定享有受托管理權；公司章程或協議明確規定能夠對財務和經營政策實施控制；在董事會或類似機構能夠控制被投資單位。

　　 為避免上述條件出現，在項目公司貸款時可以采用信用貸款和應收賬款質押相結合的方式進行出表。具體來講，一方面，由于社會資本方對項目公司貸款并未提供擔保，故不承擔連帶責任，在報表中不作為或有負債列示。另一方面，項目公司在成立之初，除政府方出資之外，社會資本方通過引入基金、信托等方式成為項目公司非控股股東，社會資本方不享有控制權，即可達到出表要求?！　?/p>

　　二、銀行對PPP項目風控關注點
    通俗點說，銀行的使命就是資金的買賣。從資金供給方買入低成本的資金，賣給資金需求方高成本的資金，在買賣的過程中贏得利息差。由于銀行信貸大多是一種債權融資行為，銀行承擔的是無限風險，賺取的卻是有限的固定收益，這一特點決定銀行最關注資金的風險程度，即放出的款項能否按時按量收回。

　　 通過收集和比較各家銀行的現有的PPP項目授信政策，大體總結，銀行的風控關注點主要有以下8點：

　　 （一）PPP項目的合規性

　　 銀行對PPP項目合規性的前期審核時主要集中在4個方面：a.項目納入PPP項目綜合信息平臺庫；b.項目通過實施方案、物有所值和財政承受能力等資料的論證，并經過同級政府或相關部門審批通過；c.關注PPP合同的合規性，合同中必須明確政府每年支付的可用性付費和運維績效付費逐年納入地方政府財政預算管理；d.政府付費的總金額能夠覆蓋銀行借款本息。

　　 （二）項目資料的完整性

　　 銀行在授信資料收集和放款前提中要求：項目立項、環評、土地等各項行政許可要件齊全、合法、有效，并取得開工建設所需全部批復文件。

　　 （三）資金封閉運作

　　 銀行為了對項目財務運作過程進行財務監督，確保?？顚Ｓ茫皶r掌握項目經營情況，通常會要求項目公司在銀行開立監管戶，具體來說：簽署資金監管協議，開立監管賬戶。要求資本金的投入和支出均需通過監管戶，政府未來付費賬戶需支付該賬戶，且需向政府報備該賬戶為政府付費的收款戶。監管賬戶的變更需經過銀行同意。

　　 （四）項目増信措施

　　 將項目的未來收益權（應收賬款收益權）全額質押給銀行，并通過中國人民銀行征信中心的應收賬款質押登記系統進行質押和公示。

　　 （五）政府層級和項目類型

　　 銀行在選擇項目時不僅注重項目的類型，還會關注當地政府的財力指標和債務指標。一般來說，銀行對當地政府公共預算收入最低要求是15億元，部分銀行對于一些偏好的項目類型（如水利、環保）和區域（如浙江、福建），甚至還會進一步放寬對政府公共預算收入要求。在項目收益來源方面，由于政府付費類項目風險較小，通常作為銀行的首選項目；在項目類型方面，民生類項目完工風險較小，如學校、醫院、養老院、安置房。由于這些項目是政府的民生工程，所以還款來源更有保障，銀行自然更加放心。

　　 （六）完工風險和政府信用風險

　　 政府信用的體現出現在項目運營期，一旦項目完工存在問題，則項目違約風險較大。故銀行需關注社會資本的建設能力和項目資金的籌措能力。除此之外，銀行還會注重政府信用風險，政府財力越好、層級越高、項目類型越好，則政府信用風險越低。

　　 （七）納入預算和出具人大決議

　　 項目運營期開始政府需按PPP合同支付可用性付費和運維績效付費。有關實施主體需要在運營期前對于該項目做預算編制，并提交財政局出具預算報告。一旦預算報告經人大決議表決通過后，政府付費的風險將極大降低。

　　 （八）第二還款來源的控制

　　 銀行出于償債風險的考量，在項目建設期內通常會要求社會資本方提供合法、足值、有效的抵質押擔保或落實有代償能力的保證擔保，如果確實不能提供其他有效資產抵押或保證擔保的，可采用預期收益質押。且銀行要求如果項目總投資超過評估總投資，則缺口資金由股東追加投入解決，不得增加銀行借款。

　　三、銀行要求難滿足，項目融資落地難
    根據2017年商業銀行出具的PPP政策文件中對PPP項目審查審批要點的要求，整理出部分國有商業銀行、股份制商業銀行和部分城市商業銀行對已落地PPP項目的準入要求，詳見下表。結合全國范圍內PPP項目分布區域、政府層級和財政實力、項目期限、社會資本方的性質、社會資本方是否擔保及政府是否出具人大決議等文件6個層面進行分析，從銀行審批關注點和實際PPP項目能否滿足銀行授信要求進行比較，得出項目融資落地難的根源所在，從而提出相應的意見和建議。

　　 （一）中標項目政府公共預算收入VS銀行要求財政實力

　　 從銀行授信政策要求和已中標項目所處地區政府公共預算收入看，大部分商業銀行對政府層級要求以地級市及以上為主。對于區縣級項目有些銀行雖然可以準入，在財政實力和政府負債率方面卻要求較高，個別股份制銀行要求償債資金來源于區、縣級（含直轄市、副省級城市下轄區、縣）財政的，相應地方GDP不低于500億元、地方政府綜合財力須在100億元（含）以上。而區、縣級政府公共預算收入在100億以上的僅有63家。在債務率方面，數據顯示多數銀行要求區、縣級債務率不得高于100%，地市級及以上可以放寬至120%甚至150%。

　　 圖1為2016年各級政府平臺公開數據顯示的實際落地項目，區、縣級項目數量占比63%，總金額為24968.27億元，金額占比37%；省、市級項目數量占比37%，總金額為43072.75億元，金額占比63%。說明區、縣項目雖然數量多但平均中標金額都較小。圖2為不同等級政府公共預算收入的區縣分布，其中公共預算收入低于15億的區、縣級有550家，占所有中標區、縣的比重為52.78%，即超過一半以上的中標項目所在地財政實力偏弱。也就是說，大部分區、縣級項目在銀行融資是非常困難的。

　　
圖1：全國范圍已落地項目政府等級

圖2：不同等級公共預算收入區縣個數及落地項目規模
 

    （二）中標項目期限VS銀行貸款項目期限

　　 除個別銀行外，多數銀行對貸款的期限要求是10年，超過10年的須項人民銀行備案，最長期限不高于15年。

　　 圖3實際落地的項目期限顯示，截止2017年9月份，中標項目期限在10年到15年的僅有1523個，占比38%。大部分項目期限都不低于15年，無法達到銀行對最長貸款期限的要求。這對于PPP項目融資來講，增加了銀行貸款審批難度。

　　
圖3：不同期限落地項目個數情況　

　　 （三）中標所在區域VS銀行授信偏好區域

　　 除國有商業銀行網點分布范圍較廣外，股份制商業銀行主要集中在中東部地區，城市商業銀行授信區域主要是總部所在省份和沿海發達城市。即銀行授信區域以中東部地區為主，西部地區集中在陜西，西藏、青海和寧夏等省份對于部分股份制銀行來講不在其授信范圍。

　　 從圖4來看，截止2017年9月份，中標項目數量排名前四的省份分別是山東、河南、新疆和四川；中標規模前四名的省份分別是河北、云南、四川和新疆。從中標區域來看西部地區（尤其是云南、四川和新疆地區）的中標數量和金額高于全國平均水平，這些省份的金融機構分布較少，且政府財政實力較弱，銀行對于西部地區的中標項目放款要求更加嚴格。

　　
圖4：不同區域落地PPP項目情況

　　 （四）中標社會資本方類型VS銀行對社會資本方要求

　　 從商業銀行授信政策中對社會主體的要求來看，資金實力強、信用評級較高、財務指標良好的央企和地方國企是銀行項目貸款的首選，上市民營企業、大型企業以及社會資本方在PPP項目上有經驗的企業也可以成為銀行在PPP業務上的授信主體，而中小型民營企業是銀行審慎放款的對象。除了資產結構和企業性質外，銀行還關注企業的施工能力、管理團隊水平以及質量安全的情況。

　　 圖5中標項目的企業類型顯示，央企中標金額達到33307.72億元，占比49%、地方國企中標金額為17506.74億元，占比26%，而民營企業僅占比25%，金額為16782.35億元；從中標數量來看，民營企業中標數量達到2199個，占比48%。說明在PPP項目招標中，對于規模較大的項目央企和地方國企憑借其特殊的優勢獲勝，民營企業只能競爭總投規模較小的PPP項目。在PPP項目融資中，銀行除了關注項目規模大小之外，更加關注社會資本方是否為央企或地方國企。通常情況下，銀行對于央企或地方國企參與的PPP項目授信政策更為寬松。

 

　　
圖5：不同類別社會資本方中標數量與占比

　　 （五）項目缺少強增信VS銀行要求提供擔保

　　 由于PPP融資合同由項目公司和銀行簽訂，具有期限長、金額大的特點。因此銀行審批時除了要求項目應收賬款收益權質押外，還會要求社會資本方提供擔保。而社會資本方為降低資產負債率、風險隔離等不愿提供擔保，銀行出于風控角度不愿承擔信用貸款帶來的不確定性風險，因此雙方的矛盾點成為現階段PPP項目融資落地難點所在。

　　 2017年8月份成都路橋公司因為不愿提供擔保和銀行要求必須出具擔保文件之間未能達成一致，導致成都路橋與宜賓市政府簽訂的價值82億的高速公路項目（BOT模式）因融資失敗而解除雙方協議。

　　 （六）政府不愿出具證明文件VS銀行要求納入中長期規劃

　　 財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規定“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。”財政部出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”

　　 大部分銀行對于政府付費和財政補貼類的PPP項目，尤其是對落后地區，出于風險考慮，要求政府必須要出具人大常委會決議或納入預算的證明文件，證明政府將該項目的支出納入政府中期財政規劃和跨年度預算安排中。本質上來講，政府付費或可行性缺口補助項目和項目公司提供的公共產品的質量或服務績效掛鉤，屬于政府采購但政府不承擔兜底責任。因此人大常委會出具的批復文件對項目融資僅有增信作用，對社會資本方融資時能夠有利于降低項目融資成本。

　　 在87號文出臺之后，部分地區政府擔心出具人大常委會或納入預算的證明文件會被認定為政府債務，因此不再出具。銀行對于不具備人大常委會決議或承諾函的項目融資上會予以限制，影響社會資本方的融資成本，甚至導致項目無法落地產生違約。

　　四、PPP項目融資中應當如何平衡各方矛盾點？
    （一）關注PPP項目的合法性，以合同形式約定政府支出責任

　　 首先，財政部門會根據PPP項目的情況分析政府支出責任，因此銀行沒有必要一定要求政府的支出納入中長期規劃和預算，只要PPP項目按照92號文履行程序，政府的支出責任自然會進入預算管理的程序。其次，社會資本方應在PPP項目合同談判過程中明確約定項目實施機構應保證將PPP項目相關的財政支出責任納入財政預算的義務并就約定相應的違約責任。最后，銀行和社會資本方都應該在項目實際推進中，及時了解每個年度政府預算編制情況，確認PPP項目納入年度財政預算。

　　 （二）關注PPP運作流程合規性，弱化政府層級和公共預算收入

　　 PPP項目在實際融資過程中，銀行對于政府層級較低的PPP項目要求更加嚴格，除了要求政府出具承諾納入預算等文件外，政府的公共預算收入和負債率也是銀行判斷政府違約風險的依據。而規范的PPP項目通過依法招標、政府合法合規采購，并且通過物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案等文件的評審，在流程上PPP項目運作做到了依法、合規，對政府和社會資本方沒有法律風險。因此，銀行對于完全合法合規的PPP項目不必擔心進入運營期后政府違約、無法收回本息等問題。

　　 （三）關注PPP項目現金流，弱化社會資本方擔保責任

　　 社會資本針對PPP項目成立的項目公司，其主要目的是做到破產風險的隔離。但實際中金融機構針對項目公司的融資需要社會資本提供擔保和連帶責任，使項目公司與社會資本無法實現真正意義上的風險隔離。對于這一問題，金融機構應改變原有的風險控制理念。PPP項目進入運營期后，銀行應當更多關注項目公司所產生的現金流是否能覆蓋貸款本息。

　　 （四）關注社會資本方PPP專業能力，弱化社會資本股東背景

　　 根據銀行對PPP項目授信政策的分析，更多的銀行把央企和地方國企作為PPP項目貸款的重點客戶，而忽略了在PPP項目上經驗豐富且專業能力較強的民營企業。銀行應當關注對PPP項目較強的施工能力和行業經驗的社會資本，豐富的公共服務或基礎設施項目的建設或運營經驗能夠保障項目高質量完成，并最大可能達到政府績效考核，避免產生社會資本方違約問題。而且，PPP項目運作上有著成功經驗的社會資本方也能夠更好的保障項目流程的合法合規。

　　 （五）引入中長期融資工具，解決期限錯配問題

　　 政府部門應當在政策上鼓勵長期資金，如保險資金、社保資金等金融機構，加大參與PPP項目的力度。因為保險和社保等資金相對于銀行貸款來說，具有期限長、成本較低的優勢，能夠更好的匹配PPP項目，解決PPP項目因收益率不高、期限較長帶來的問題。

　　

　　

　　

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