支招PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目“落地難”

發(fā)布日期：2017-10-31來源：中國財經(jīng)報 編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 相較于過去醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常用的“銀行貸款，政府貼息”的傳統(tǒng)建設(shè)方式，PPP是一種更依賴社會資本力量的模式。政府通過PPP模式，可以實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供的風(fēng)險轉(zhuǎn)移、利益共享和物有所值。

　　 筆者通過對財政部發(fā)布的相關(guān)項目信息季報分析發(fā)現(xiàn)，我國PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目呈現(xiàn)出類別多、規(guī)模大、落地難，城市多、農(nóng)村少，運作方式以BOT為主、回報機(jī)制以使用者付費和可行性缺口補助為主、融資模式以股權(quán)融資加債權(quán)融資為主等特點。對此，筆者分析總結(jié)出幾個方面的原因，并提出相應(yīng)的建議。

　　 理性看待PPP模式

　　 地方財政投入不足的現(xiàn)實困境是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項目落地難的第一個原因。地方政府發(fā)起項目的初衷應(yīng)定位為PPP模式能更好控制醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的財政支出預(yù)算和提供更優(yōu)質(zhì)高效的非臨床服務(wù)。但從入庫項目數(shù)量看，西部省份發(fā)起的項目較多。從投資回報方式也可看出，政府付費型項目僅占很小比例，可見，地方政府采用PPP模式仍主要是基于財政投入不足的現(xiàn)實困難。在這種現(xiàn)狀下，除了醫(yī)院項目，一些難以通過使用者付費收回投資并獲得回報的項目，例如衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、療養(yǎng)院等項目就難以吸引到社會資本的投資。

　　 PPP只是醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式之一，地方政府對此應(yīng)理性看待，科學(xué)制定區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃。鑒于地方醫(yī)療衛(wèi)生財政投入不足的現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)落實好項目的物有所值評價和財政可承受能力論證，對項目進(jìn)行科學(xué)篩選，避免同時上馬多個醫(yī)療衛(wèi)生項目。

　　 注重對項目的扶持

　　 投資規(guī)模大、風(fēng)險高、門檻高是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項目落地難的第二個原因。

　　 如果以使用者付費為回報機(jī)制，醫(yī)療衛(wèi)生項目的合作年限都會比較長。在運營初期，醫(yī)院可能會經(jīng)歷短則一二年，長則三五年的虧損期。這就要求社會資本方具有較強的還貸能力。再者，醫(yī)療衛(wèi)生項目的社會敏感程度高，按照國外的經(jīng)驗，一旦發(fā)生醫(yī)療事故、設(shè)施質(zhì)量問題或經(jīng)營虧損，都將加大項目公司的經(jīng)營風(fēng)險。因此，社會資本參與PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目相對更為謹(jǐn)慎。此外，從投資回報機(jī)制中看出，一些項目通過給予項目上下游鏈條利潤或資源來作為投資回報補償，無形中要求社會資本要具備整合這些資源的能力，這也使社會資本的進(jìn)入門檻相應(yīng)提高。

　　 基于上述分析，地方政府應(yīng)注重在經(jīng)營初期給予項目合作方更多的信任、激勵和扶持。另外，由于醫(yī)療衛(wèi)生項目對社會資本方的要求較高，政府應(yīng)鼓勵社會資本組建聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。國外醫(yī)療衛(wèi)生項目的聯(lián)合體一般包括銀行、建造商、物業(yè)公司、健康服務(wù)公司和零售公司等。

　　 加強頂層設(shè)計

　　 政策方面尚有藩籬是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項目落地難的第三個原因。

　　 從入庫項目情況看，大多數(shù)項目社會資本方僅負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非臨床服務(wù)的提供。也有項目是由項目公司負(fù)責(zé)整個醫(yī)院的運營，與其合作的公立醫(yī)院負(fù)責(zé)提供臨床服務(wù)。這類項目復(fù)雜程度較高，且涉及公立醫(yī)院改革的一些體制機(jī)制問題。例如，在現(xiàn)行體制下，非營利性醫(yī)院可以享受稅費優(yōu)惠，但收益不能用于股東分紅，并執(zhí)行非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)財務(wù)管理制度，這將會影響社會資本的投資積極性。此外，如果將項目定位為民辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在人才競爭和生存環(huán)境方面，還要進(jìn)一步落實新醫(yī)改承諾的“同等對待”政策。

　　 要突破制度的藩籬，需要加強頂層設(shè)計。目前在引入社會資本辦醫(yī)的醫(yī)改政策中，尚沒有明確與PPP模式相對接的具體指導(dǎo)意見，這是目前亟須解決的政策問題。

　　 當(dāng)然，醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項目要順利落地還要解決融資等問題。伴隨國家支持社會資本辦醫(yī)政策的陸續(xù)出臺，在支持醫(yī)療項目融資方面，國家正在鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加健康產(chǎn)業(yè)投入，并探索無形資產(chǎn)質(zhì)押和收益權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，鼓勵發(fā)展健康消費信貸。同時，國家也支持符合條件的企業(yè)利用資本市場直接融資、發(fā)行債券和開展并購，鼓勵引導(dǎo)風(fēng)險投資。以上措施必將對拓寬醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項目融資渠道發(fā)揮積極的作用。（陳龍 賈建宇 作者單位：中國財政科學(xué)研究院博士后流動站）

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