PPP項(xiàng)目監(jiān)管研究

發(fā)布日期：2017-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

     一、PPP項(xiàng)目監(jiān)管的必要性

近年來，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中面臨的財(cái)政建設(shè)資金短缺和管理效率低下的問題;另一方面，政府如果不能對(duì)PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項(xiàng)目中引入監(jiān)管具有必要性。

(1)解決社會(huì)資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會(huì)資本共同組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘測(cè)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。從政府的角度來看，社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中擁有更多與項(xiàng)目相關(guān)的信息，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)期，承建商會(huì)偷工減料，降低原材料成本;運(yùn)營(yíng)期，出于自身利益最大化，社會(huì)資本會(huì)粉飾報(bào)表，做低利潤(rùn)，減少項(xiàng)目分紅或是要求更多補(bǔ)貼;國(guó)有資產(chǎn)移交前期，社會(huì)資本會(huì)侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，損害國(guó)家利益。從社會(huì)資本的角度來看，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時(shí)修改實(shí)施方案和合同事項(xiàng)屢見不鮮，最終導(dǎo)致社會(huì)資本投資虧損。由此看來，引入獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保障政府和社會(huì)資本雙方的利益尤為重要。

(2)解決社會(huì)資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會(huì)資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性和資源的稀缺性，無法規(guī)避壟斷的低效性，無法規(guī)避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負(fù)擔(dān)加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導(dǎo)致服務(wù)行業(yè)收費(fèi)較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中，由于水價(jià)受限，自來水廠會(huì)通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾的飲水安全。政府出于實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，必須對(duì)PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行監(jiān)管。

二、PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)PPP模式下項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管 、社會(huì)監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺(tái)，社會(huì)監(jiān)管形同虛設(shè);基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到實(shí)質(zhì)性作用;司法監(jiān)管存在滯后性;現(xiàn)階段，我國(guó)PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。

在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

1.政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性

PPP模式下，項(xiàng)目監(jiān)管涉及到的政府部門較多，各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項(xiàng)目中，整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，市環(huán)保局作為政府出資代表負(fù)責(zé)出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后，環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務(wù)，致使與投資人要重新進(jìn)行談判，影響PPP項(xiàng)目的總體進(jìn)展和進(jìn)度安排。

此外，由于PPP項(xiàng)目全生命周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)復(fù)雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不愿意過多參與到PPP項(xiàng)目中來。某縣財(cái)政部門牽頭推進(jìn)PPP項(xiàng)目，并組織行業(yè)主管部門一起參與項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作，由于行業(yè)主管部門對(duì)PPP不了解，在評(píng)審中未盡其職，事后需要向市政府上報(bào)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，行業(yè)主管表示對(duì)項(xiàng)目中的方案不認(rèn)可，不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此看來，建立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行尤為重要，一般由市長(zhǎng)(縣長(zhǎng))和行業(yè)主管部門分別任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項(xiàng)目監(jiān)管意識(shí)

我國(guó)PPP發(fā)展處于初級(jí)階段，PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作相對(duì)落后。現(xiàn)階段大多數(shù)的PPP項(xiàng)目尚處于前期準(zhǔn)備階段，政府將監(jiān)管的重點(diǎn)大多放在項(xiàng)目篩選、識(shí)別和社會(huì)資本準(zhǔn)入方面，對(duì)項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)缺乏有效監(jiān)管。發(fā)改財(cái)政等相關(guān)行政部門為加快PPP工作有效推進(jìn)，發(fā)布多項(xiàng)指導(dǎo)意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動(dòng)項(xiàng)目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實(shí)質(zhì)性作用。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，盲目推廣PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作流于形式，導(dǎo)致一些非PPP項(xiàng)目魚目混珠。某市將許多沒有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公益性項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，市財(cái)政部門和行業(yè)主管部門缺乏對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管意識(shí)，在項(xiàng)目識(shí)別階段沒有認(rèn)真開展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作。

3.缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方法

在現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中，項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管借鑒了國(guó)外常用的物有所值比較法和競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)法，但在后期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交階段缺乏具體的監(jiān)管機(jī)制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績(jī)效考核機(jī)制和定價(jià)機(jī)制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、按照何種程序?qū)?xiàng)目服務(wù)水平和收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督管理。尤其是在價(jià)格監(jiān)管方面，原有的成本導(dǎo)向法容易導(dǎo)致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于PPP模式下的定價(jià)規(guī)則，社會(huì)資本因?yàn)橹贫ㄟ^高的收費(fèi)價(jià)格不被公眾接受，政府夾在社會(huì)資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會(huì)資本放棄項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，來規(guī)避因定價(jià)過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達(dá)到權(quán)衡公眾利益和投資人利益的目標(biāo)。

4.監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后

目前，由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善的立法對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期獲得進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對(duì)性，如《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP項(xiàng)目具體的實(shí)施操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。

相比較而言，PPP模式應(yīng)用較成熟的國(guó)家，如英美、日本、新加坡、韓國(guó)等，在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國(guó)于1994年頒布首部PPP法——《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》。1997年因亞洲金融風(fēng)波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》，法案廢除一些對(duì)私人資本的限制，促進(jìn)私人資本在韓國(guó)城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國(guó)第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》。

5.監(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規(guī)定、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立的行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會(huì)資本的方式共同建設(shè)市級(jí)文化藝術(shù)館，由于公開招標(biāo)的條件設(shè)置苛刻和不公平，導(dǎo)致兩次公開招標(biāo)失敗，最后通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項(xiàng)目中的參與者，和社會(huì)資本處于同等地位，理應(yīng)接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會(huì)使社會(huì)資本處于不利地位。在某些PPP項(xiàng)目中，政府授權(quán)地方城投公司作為項(xiàng)目出資方參與項(xiàng)目運(yùn)作，同時(shí)城投方又作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)工作，缺乏獨(dú)立性。

6.監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

由于PPP項(xiàng)目項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，操作流程復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理中的參與主體多、組織關(guān)系復(fù)雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項(xiàng)目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項(xiàng)目在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上各有特點(diǎn)，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審計(jì)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項(xiàng)目投資、項(xiàng)目管理及風(fēng)險(xiǎn)管理等各方面基本專業(yè)知識(shí)和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對(duì)PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中進(jìn)行全方位有效的監(jiān)管。

(二)國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

1.國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

自20世紀(jì)70年代以來，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在城市公共事業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制，政府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、數(shù)量限制、許可證等限制性進(jìn)入的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^特許經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行監(jiān)管的方式，并注重引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用。

(1)英國(guó)監(jiān)管模式

英國(guó)公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營(yíng)化改革進(jìn)程中，主要包括完善法律、建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

①健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實(shí)施程序，采取立法先行策略。英國(guó)政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個(gè)地區(qū)自來水公司民營(yíng)化，授予自來水公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)自來水生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管制;1989年頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和生產(chǎn)公司。這些法律的制定為不同產(chǎn)業(yè)的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。

②實(shí)行獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)。采用垂直監(jiān)管模式，設(shè)立了統(tǒng)一全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在各地各個(gè)產(chǎn)業(yè)都設(shè)置了分支管制機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國(guó)務(wù)大臣委任總監(jiān)，并授予其發(fā)放企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證，管制企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量以及投資等行為的法定權(quán)利。如英國(guó)城市水務(wù)行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管職能分別納入三個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國(guó)政府環(huán)境部。其中，水務(wù)辦公室的主要職能是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的監(jiān)督;飲用水監(jiān)督委員會(huì)是飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位;環(huán)境監(jiān)管局具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督。它們與環(huán)境部的權(quán)力劃分一般為：環(huán)境部任命各獨(dú)立部門的總監(jiān)，制定具體的監(jiān)管改革措施，設(shè)計(jì)監(jiān)管改革方案;獨(dú)立部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、監(jiān)督市場(chǎng)、提出建議和處理具體的監(jiān)管事務(wù)等。

③實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)和最高限價(jià)監(jiān)管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標(biāo)、最高限價(jià)管制模型、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)等激勵(lì)性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，確定最高限價(jià)，企業(yè)在不超過規(guī)定的最高限價(jià)前提下追求利潤(rùn)最大化，這樣就能使企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)和不斷提高生產(chǎn)效率來取得較多的利潤(rùn)。

(2)美國(guó)監(jiān)管模式

從20世紀(jì)70年代開始到90年代，美國(guó)聯(lián)邦政府有步驟地放松經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，尤其是對(duì)電力、天然氣等公用事業(yè)放松了對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入和許可經(jīng)營(yíng)方面的限制，開放市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

①獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國(guó)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的方式。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領(lǐng)域的專家熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識(shí)，而且獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)可同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

②監(jiān)管以法律為依據(jù)。美國(guó)始終堅(jiān)持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規(guī)體系，使整個(gè)管制改革過程有法可依。如在美國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能與監(jiān)管執(zhí)法范圍的確定、監(jiān)管的方法等方面都是依據(jù)法律法規(guī)確立的。對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件和違規(guī)行為都有明確的規(guī)定和限制，從而在法律制度的保障下規(guī)范了市場(chǎng)和行業(yè)秩序。

③管制實(shí)施。管制改革的推進(jìn)以法律為基礎(chǔ)，實(shí)行促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管政策。對(duì)于非自然壟斷行業(yè)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率，如1980年首先在鐵路和航空業(yè)推行改革，國(guó)會(huì)通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價(jià)格管制和市場(chǎng)退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場(chǎng)需求和競(jìng)爭(zhēng)情況自由定價(jià)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)，制定科學(xué)合理的價(jià)格監(jiān)管模式，如在天然氣行業(yè)運(yùn)用投資回報(bào)率價(jià)格模型，對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。

(3)新加坡的監(jiān)管模式

新加坡采取的是行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合體制。

①清晰完備的監(jiān)管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業(yè)法》、《電力法》、《燃?xì)夥ā返取?/p>

②獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在新加坡，代表國(guó)家管理和監(jiān)督公用事業(yè)的權(quán)利主體是分行業(yè)建立的法定機(jī)構(gòu)。在國(guó)會(huì)的授權(quán)下，各個(gè)行業(yè)的法定機(jī)構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營(yíng)公共企業(yè)(國(guó)有企業(yè))的雙重功能。這樣，法定機(jī)構(gòu)不僅是半自治的行政管理機(jī)構(gòu)，而且也是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。不同的法定機(jī)構(gòu)，由于所處的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，其權(quán)力范圍也有所差異。

③價(jià)格監(jiān)管。新加坡實(shí)行的是價(jià)格上限監(jiān)管方法。價(jià)格上限監(jiān)管就是給出一個(gè)有較大空間的價(jià)格上限，且這個(gè)價(jià)格上限根據(jù)時(shí)間、通貨膨脹以及技術(shù)進(jìn)步率等進(jìn)行調(diào)整。價(jià)格上限監(jiān)管是一種激勵(lì)性監(jiān)管手段，是目前大多數(shù)西方國(guó)家采用的監(jiān)管手段。

新加坡監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公用事業(yè)企業(yè)制定和調(diào)整涉及消費(fèi)者利益的價(jià)格時(shí)，都要召開聽證會(huì)。其特點(diǎn)是將方案在互聯(lián)網(wǎng)、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據(jù)此進(jìn)行反復(fù)修改,再將修改后的結(jié)果公開，再次征求意見，以此作為定價(jià)的依據(jù)。另外，新加坡所有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資料都在工商注冊(cè)局備案，無論任何人，只要交一定費(fèi)用，都可以索取并查到有關(guān)公司的資料。

(4)韓國(guó)監(jiān)管模式

系統(tǒng)的PPP法律制度是韓國(guó)PPP監(jiān)管的最大特色，同時(shí)韓國(guó)設(shè)立專門的PPP機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP政策的制定監(jiān)管。

①系統(tǒng)的法律體系。韓國(guó)從1994年到2005年十年間建立起了一套系統(tǒng)完善的PPP法律體系，1994年韓國(guó)通過頒布《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》來規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，后經(jīng)過四次修改形成2005年的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》，對(duì)適用民間投資的項(xiàng)目范圍、選擇的PPP模式等都進(jìn)行了或多或少的擴(kuò)充和修改。

同時(shí)韓國(guó)的法律規(guī)定細(xì)致，可操作性強(qiáng)。例如韓國(guó)罰款不僅對(duì)適合采用PPP 模式的設(shè)施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項(xiàng)目區(qū)分為政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目和企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目，并對(duì)二者的采購(gòu)步驟也做分別的具體規(guī)定。

②專門的PPP機(jī)構(gòu)。韓國(guó)則設(shè)立了韓國(guó)公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)，隸屬于韓國(guó)發(fā)展部，PIMAC負(fù)責(zé)發(fā)布年度PPP計(jì)劃以及編制PPP指南，為PPP項(xiàng)目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關(guān)PPP理論政策的研究制定者，還充當(dāng)管理PPP項(xiàng)目政府機(jī)構(gòu)的角色，同時(shí)也是韓國(guó)PPP市場(chǎng)的推動(dòng)者。

2.國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的啟示

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共事業(yè)監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管體制具有重要意義。借鑒以上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可得到以下啟示：

①完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的基本準(zhǔn)則。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)化改革之前，都制定了健全的相關(guān)法律，用以明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容和方式等，從而實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管，確保了監(jiān)管的有效性。建議我國(guó)在引入社會(huì)資本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之前，先制定適用的法律為監(jiān)管依據(jù)。

②設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效監(jiān)管的重要條件。

確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他政府部門和企業(yè)，劃清職責(zé)界限，這將有利于監(jiān)管權(quán)力的集中，這樣政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能對(duì)被監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行有效的權(quán)力制衡和約束。

③張弛適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格管制是有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

與英美兩國(guó)不同的是，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的私有化程度相對(duì)較低，在現(xiàn)階段通過PPP模式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人投資者的同時(shí)，要避免因公用事業(yè)私有化經(jīng)營(yíng)改革中所產(chǎn)生的壟斷現(xiàn)象。因此，制定合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制是政府有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

三、PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

(一)PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)和原則

1.PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)

明確PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)是確保項(xiàng)目各階段監(jiān)管活動(dòng)成功實(shí)施的前提，因此在設(shè)計(jì)項(xiàng)目監(jiān)管體系和監(jiān)管方式前，需要對(duì)監(jiān)管目標(biāo)加以明確，并以此為導(dǎo)向來建立適合我國(guó)國(guó)情的項(xiàng)目監(jiān)管體系。結(jié)合本文PPP模式下項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)狀，將監(jiān)管的目標(biāo)概括歸納為以下幾個(gè)方面：

第一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。由于公共項(xiàng)目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，減弱了市場(chǎng)資源配置的效率，因而引入政府監(jiān)管的主要目標(biāo)是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)重要問題。

第二，保障公共項(xiàng)目社會(huì)效益和公共利益。由于公共項(xiàng)目產(chǎn)品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會(huì)公眾利益的代表，監(jiān)管的最終目標(biāo)是公共項(xiàng)目社會(huì)效益和公共利益得到保障。維護(hù)社會(huì)公平公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化是政府監(jiān)管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項(xiàng)目公司生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性發(fā)展，在補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，還要讓被監(jiān)管企業(yè)獲得合理利潤(rùn)，提高其生產(chǎn)效率。

第四，實(shí)現(xiàn)“三贏”目標(biāo)。為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，降低PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，通過有效的監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目參與主體政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾“三贏”。

2.PPP項(xiàng)目監(jiān)管原則

根據(jù)以上監(jiān)管目標(biāo)，制定以下監(jiān)管原則：

第一，依法監(jiān)管的原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。只有做到監(jiān)管有法可依，有法必依，才能有效規(guī)避政府相關(guān)部門監(jiān)管的隨意性，減少權(quán)力膨脹和尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，約束與激勵(lì)相結(jié)合原則。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)需要對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行限制性的監(jiān)管，如準(zhǔn)入監(jiān)管，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交過程中質(zhì)量、價(jià)格、項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)管等。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到公共項(xiàng)目中來，需要采取適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制，如PPP示范項(xiàng)目資金支持、PPP產(chǎn)業(yè)基金支持、試點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨(dú)立專業(yè)原則。設(shè)立獨(dú)立性政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)是保證監(jiān)管行為獨(dú)立的前提條件，獨(dú)立性政府機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政策制定部門、參與PPP項(xiàng)目的政府部門和政府出資代表，確保監(jiān)管的公正性，避免出現(xiàn)政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問題。專業(yè)性原則是對(duì)政府監(jiān)管部門的專業(yè)要求，由于PPP項(xiàng)目過程復(fù)雜，涉及很多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立一支在工程技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等方面精通的專業(yè)人才隊(duì)伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。

第四，公開透明、可問責(zé)原則。

公開透明原則要求監(jiān)管機(jī)制和方法在設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問責(zé)原則要求政府的監(jiān)管活動(dòng)必須接受政府自身和社會(huì)公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。

第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率;運(yùn)用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。

(二)PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架

PPP項(xiàng)目總體框架包括監(jiān)管主體和對(duì)象，以及監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管對(duì)象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對(duì)象中，除了對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管外，與項(xiàng)目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績(jī)效考核機(jī)制和約束機(jī)制是對(duì)法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。

(三)PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象

1.PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體

在PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機(jī)監(jiān)管主體。

(1)獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門和政府代表方。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項(xiàng)目高效順利推進(jìn);另一方面有效解決政府部門和社會(huì)資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力由國(guó)務(wù)院授予，獨(dú)立于行政部門，獨(dú)立地進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)，下設(shè)各省市專業(yè)的獨(dú)立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識(shí)，綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系布局如圖1所示。

圖1 綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系

綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項(xiàng)監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，還可以對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進(jìn)行監(jiān)督。在國(guó)家層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目全過程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財(cái)務(wù)法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)控和績(jī)效考核評(píng)估等。

(2)政府行政部門

政府行政部門配合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同的階段對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委是項(xiàng)目的監(jiān)管的源頭，主要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批、確定項(xiàng)目運(yùn)作模式和社會(huì)資本采購(gòu)，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予及對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價(jià)部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。

(3)監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)

除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項(xiàng)目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對(duì)項(xiàng)目和參與單位進(jìn)行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。

司法機(jī)關(guān)主要是對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行審查，并裁決獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進(jìn)行裁決。

(4)社會(huì)公眾

社會(huì)公眾可以通過公眾投訴及建議平臺(tái)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過聽證會(huì)對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。

2.PPP項(xiàng)目監(jiān)管對(duì)象

PPP項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)象既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)單位、施工單位等，涉及項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。此外，政府代表方作為項(xiàng)目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。

(四)PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管方式

在保障項(xiàng)目社會(huì)效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同(特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議)、政策引導(dǎo)、約束激勵(lì)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制等多種方式對(duì)PPP項(xiàng)目參與方和項(xiàng)目獲得實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)。

1.法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺(tái)和前提。在國(guó)家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國(guó)家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國(guó)、美國(guó)、新加坡、日本等以立法為先導(dǎo)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，即在立法機(jī)關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)法律基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)能依照?qǐng)?zhí)行。如英國(guó)在上世紀(jì)80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國(guó)聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進(jìn)之前先頒布了《共同溝法》。

2.PPP項(xiàng)目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項(xiàng)目公司、社會(huì)資本與政府簽訂有法律效力的PPP項(xiàng)目合同(特許經(jīng)營(yíng)合同)來實(shí)現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項(xiàng)目合同(特許經(jīng)營(yíng)合同)來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項(xiàng)目參與方除了政府和社會(huì)資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同體系包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同(包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等)、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

項(xiàng)目合同是PPP模式運(yùn)作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時(shí)，必須詳細(xì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益補(bǔ)償、績(jī)效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項(xiàng)目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務(wù)，最終保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時(shí)，依據(jù)合同進(jìn)行監(jiān)管，還可以彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，能有更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

3.政策引導(dǎo)

現(xiàn)階段PPP在國(guó)內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào));財(cái)政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))。政策文件明確了項(xiàng)目監(jiān)管的方向和重點(diǎn)，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政策引導(dǎo)之下，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導(dǎo)作為對(duì)法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和約束。

4.績(jī)效考核機(jī)制

目前，各省市大多數(shù)PPP項(xiàng)目尚處于準(zhǔn)備階段，隨著財(cái)政部公布的第一批30個(gè)試點(diǎn)PPP項(xiàng)目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、利益分配的問題將會(huì)逐漸凸顯出來，如何保障社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項(xiàng)目前期實(shí)施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項(xiàng)目績(jī)效考核方案，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)中將會(huì)面臨以下兩個(gè)問題：

①政府缺口補(bǔ)貼沒有合理的依據(jù)(內(nèi)部管理考核)

對(duì)于準(zhǔn)收益和公益類項(xiàng)目，其收益無法完全彌補(bǔ)投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格來保障社會(huì)資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目交易設(shè)計(jì)來看，大多數(shù)是在財(cái)務(wù)測(cè)算的基礎(chǔ)上，對(duì)于收入無法覆蓋成本和收益的項(xiàng)目，政府給予定額缺口補(bǔ)貼;但是，財(cái)務(wù)測(cè)算往往存在偏差，很難準(zhǔn)確的評(píng)估項(xiàng)目的未來收益，容易導(dǎo)致缺口補(bǔ)助不足或是過多。在社會(huì)資本獲得超額收益時(shí)，如何界定超額收益是來自于社會(huì)資本高效的管理還是定價(jià)過高或補(bǔ)貼過多;在社會(huì)資本投資虧損時(shí)，如何界定是社會(huì)資本管理無效所致還是政府補(bǔ)貼不足。

②產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量難以得到保障(結(jié)果考核)

如前面分析，公共項(xiàng)目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，社會(huì)資本方會(huì)在追逐個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)忽視公眾的利益，如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，普遍服務(wù)等。但是，目前對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核大多流于形式，對(duì)以上市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象起不到實(shí)質(zhì)性作用，這一方面源于績(jī)效考核過程較為復(fù)雜，執(zhí)行難度大，另一方面源于政府將工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目前期識(shí)別和準(zhǔn)備和采購(gòu)環(huán)節(jié)，忽視了后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中的績(jī)效監(jiān)管問題。

針對(duì)第一個(gè)問題，監(jiān)管方需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際營(yíng)運(yùn)情況(外部環(huán)境、內(nèi)部管理)和績(jī)效考核結(jié)果(產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量)給予合理的缺口補(bǔ)貼和支付。不要因?yàn)榭?jī)效考核過程復(fù)雜，采取一刀切的方式，給予項(xiàng)目公司定額補(bǔ)貼，后面的質(zhì)量監(jiān)管就置之不理;也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況。建議將政府的支付行為與項(xiàng)目績(jī)效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發(fā)放補(bǔ)貼或是少補(bǔ)貼，考核通過的，給予額外獎(jiǎng)勵(lì)。在考核過程中，如果項(xiàng)目虧損源自于項(xiàng)目公司低效的管理，風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，如果超額收益源自于項(xiàng)目公司高效的管理，超額收益歸項(xiàng)目公司所有，政府不要過多干預(yù)。

針對(duì)第二個(gè)問題，可以參考國(guó)外的做法。第一，明確監(jiān)管做法。首先明確產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效要求，特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)如何滿足這些績(jī)效要求，政府不干涉特許經(jīng)營(yíng)者的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程，以及特許經(jīng)營(yíng)者所采取的解決方案;第二，建立保證措施。要求項(xiàng)目公司建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī)。企業(yè)通過自我確認(rèn)結(jié)果(包括對(duì)其分包商的績(jī)效負(fù)責(zé))，以及政府或授權(quán)獨(dú)立第三方根據(jù)情況定期或隨機(jī)監(jiān)控過程和結(jié)果的方式，并建立績(jī)效關(guān)聯(lián)的支付機(jī)制，來驗(yàn)證和確認(rèn)績(jī)效。第三，用戶反饋。建立互動(dòng)的公眾投訴或建議平臺(tái)，準(zhǔn)確、有效、及時(shí)地將使用者的意見和建議反饋給監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

5.約束與激勵(lì)機(jī)制

對(duì)項(xiàng)目參與方的約束是為了規(guī)范項(xiàng)目參與主體的行為，激勵(lì)機(jī)制作為輔助方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與和自我約束。對(duì)監(jiān)管對(duì)象的約束方式主要體現(xiàn)在價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量控制、產(chǎn)權(quán)約束方面;激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)在資金補(bǔ)貼和項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)方面。

①價(jià)格監(jiān)管

價(jià)格監(jiān)管是PPP模式下政府監(jiān)管的核心內(nèi)容。自然壟斷行業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)投資人后，按照成本導(dǎo)向法定價(jià)很容易導(dǎo)致價(jià)格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學(xué)、合理、有效的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，兼顧社會(huì)公眾益和社會(huì)資本利益。定價(jià)機(jī)制應(yīng)以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、保障社會(huì)公眾利益、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)利益為目標(biāo)，充分考慮項(xiàng)目的投資與經(jīng)營(yíng)成本、物價(jià)指數(shù)、稅費(fèi)政策、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)公眾的消費(fèi)承受力、行業(yè)的平均利潤(rùn)水平等各類因素。

②質(zhì)量控制

質(zhì)量控制的目標(biāo)是在保證城市公共安全和保護(hù)環(huán)境的前提下提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。一般情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使企業(yè)通過提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量來增加市場(chǎng)份額，但由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這樣企業(yè)會(huì)受利益的驅(qū)使，降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，損害社會(huì)公眾的利益。因此，為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公眾的利益，政府必須對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量實(shí)行監(jiān)管。建議項(xiàng)目公司內(nèi)部建立質(zhì)量管理制度，包括質(zhì)量量化標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、質(zhì)量檢驗(yàn)體系和流程、質(zhì)量考核辦法等。

③產(chǎn)權(quán)約束

產(chǎn)權(quán)約束主要體現(xiàn)在所有權(quán)約束、經(jīng)營(yíng)權(quán)約束和剩余索取權(quán)方面。PPP模式下可以通過對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的配置，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目的效率。其一，股東及債權(quán)人會(huì)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的控制。政府部門、社會(huì)資本、外部金融機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司活動(dòng)進(jìn)行約束和監(jiān)控，控制力度取決于其投資比率;其二，從PPP運(yùn)作模式來看，主要有BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))、BOOT(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、OM(委托-運(yùn)營(yíng))4中運(yùn)作模式，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)依次越來越小，通過選擇不同的運(yùn)作模式，來分配項(xiàng)目公司的權(quán)利，進(jìn)而達(dá)到對(duì)項(xiàng)目公司約束的目的;其三，政府投資人和社會(huì)資本擁有剩余索取權(quán)，有權(quán)派出監(jiān)事會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目公司，使政府監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與合同約束相結(jié)合。

激勵(lì)機(jī)制方式主要是通過明確獎(jiǎng)懲或引入競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行正確的引導(dǎo)和激勵(lì)，包括PPP產(chǎn)業(yè)基金扶持、國(guó)家或省市PPP示范項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)資源捆綁等方式。激勵(lì)監(jiān)管一方面是鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來;另一方面是實(shí)現(xiàn)效益與公平的重要手段，即在保障社會(huì)公眾利益的前提下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司合理利潤(rùn)，促進(jìn)政府部門的投資效率，同時(shí)也能夠達(dá)到提高項(xiàng)目效率的目標(biāo)。

四、PPP項(xiàng)目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容

(一)PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架

財(cái)經(jīng)113號(hào)文《PPP操作指南》對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期分為5個(gè)階段，分別是項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，從監(jiān)管方面來看，PPP項(xiàng)目的全生命周期可按照項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交四個(gè)階段進(jìn)行劃分。綜合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，對(duì)私營(yíng)部門的準(zhǔn)入、成本、價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量安全、環(huán)境等實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。其它監(jiān)管主體各司其職，在相應(yīng)階段配合綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如圖2所示，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期中監(jiān)管部門所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行逐一對(duì)應(yīng)，建立PPP項(xiàng)目全壽命周期政府動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架，明確了監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目各階段的監(jiān)管職能分工，突出了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管。

圖2 PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架

(二)PPP項(xiàng)目各階段監(jiān)管內(nèi)容

PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，涉及到識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交多個(gè)階段，因此PPP項(xiàng)目監(jiān)管強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)管，這是有別于其他常規(guī)項(xiàng)目的特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目全過程監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管。

1.項(xiàng)目準(zhǔn)入階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備期包括項(xiàng)目篩選和識(shí)別、項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審、社會(huì)資本采購(gòu)和擬定PPP合同。綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性報(bào)告和實(shí)施方案進(jìn)行審批，同行業(yè)主管部門一起評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，參與項(xiàng)目物有所值、財(cái)政承受能力、社會(huì)資本投資申請(qǐng)文件的評(píng)審，并與立項(xiàng)審批部門、行業(yè)主管等相關(guān)部門共同進(jìn)行特許合同的談判和簽署。

行政監(jiān)管部門如發(fā)改委、規(guī)劃部門、國(guó)土部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、審計(jì)部門在這一階段發(fā)揮重要監(jiān)管作用，其中發(fā)改委負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目建議書及投資估算、審批項(xiàng)目可行性設(shè)計(jì)方案、社會(huì)資本采購(gòu)、項(xiàng)目勘察和社會(huì)資本的招標(biāo)等。財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力進(jìn)行審批、對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管。建設(shè)部門對(duì)政府承建商準(zhǔn)入監(jiān)管，如招標(biāo)過程的監(jiān)管。審計(jì)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管社會(huì)資本準(zhǔn)入資質(zhì)審查、對(duì)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)投資進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管等。

準(zhǔn)備階段項(xiàng)目監(jiān)管的重點(diǎn)為社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管和PPP合同設(shè)計(jì)兩方面。社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管要保證采購(gòu)流程的公平性和合理性。PPP合同設(shè)計(jì)要考慮到內(nèi)容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設(shè)置的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項(xiàng)目中，自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務(wù)購(gòu)自來水量 6 萬噸。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，廉江市用水量遠(yuǎn)低于約定夠水量，自來水價(jià)格也低于預(yù)期價(jià)格(階梯式收費(fèi))，因此，廉江自來水公司認(rèn)為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價(jià)格購(gòu)買中法水務(wù)生產(chǎn)的自來水。

2.項(xiàng)目建設(shè)階段

項(xiàng)目建設(shè)階段主要是指PPP項(xiàng)目從開工建設(shè)到完工的整個(gè)過程。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)管;施工圖預(yù)算的審批監(jiān)管;對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制;對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管;組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

審計(jì)部門主要對(duì)PPP項(xiàng)目合同及其相關(guān)工程合同進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，對(duì)工程款支付和工程造價(jià)的跟蹤審計(jì)監(jiān)管，對(duì)PPP項(xiàng)目各參與方的財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)監(jiān)管。監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中突發(fā)性事件進(jìn)行監(jiān)管，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中項(xiàng)目公司的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)管。消防部門主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)主體的消防設(shè)施設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)管。

項(xiàng)目建設(shè)期重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容是對(duì)工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量和資金的監(jiān)管。在國(guó)家體育館案例中，因?yàn)楸本┦姓R時(shí)要求修改項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖，致使工期延長(zhǎng)，影響工程進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)管者在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，可以要求項(xiàng)目公司定期提交《建設(shè)工程進(jìn)度報(bào)告》，確保項(xiàng)目施工進(jìn)度與合同中約定進(jìn)程安排的相一致。在工程質(zhì)量和資金監(jiān)管方面，要求外部工程監(jiān)理單位和受托銀行定期向綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)提交相關(guān)報(bào)告。

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段是指從PPP項(xiàng)目建成投入使用直至特許期結(jié)束。這一階段，綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要是在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格以及設(shè)施維護(hù)等方面發(fā)揮作用。其一，根據(jù)PPP合同或特許經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)定，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)督促項(xiàng)目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護(hù)和維修工作，避免對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，保證項(xiàng)目在移交時(shí)處于良好的狀態(tài)。其二，由于社會(huì)資本主要依靠PPP項(xiàng)目自身收益獲得投資回報(bào)，難免因利益驅(qū)使而提高產(chǎn)品或服務(wù)服務(wù)收費(fèi)價(jià)格、降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，此階段要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管。其三，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，由于政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中有支付行為，需要對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行公平、合理的績(jī)效監(jiān)管，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行支付。其四，為避免項(xiàng)目公司侵害股東利益，以及防止項(xiàng)目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行不合法融資，還需要對(duì)項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)管。

運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)管的重點(diǎn)在于對(duì)項(xiàng)目公司整個(gè)運(yùn)營(yíng)過程進(jìn)行控制和管理，除了對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量控制和財(cái)務(wù)監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補(bǔ)充。制度化監(jiān)管包括：設(shè)立例會(huì)制度。監(jiān)管部門定期與項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)單位召開例會(huì)，方便監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)了解項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況;財(cái)務(wù)事項(xiàng)定期報(bào)送制度。項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)單位定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，防止出現(xiàn)重大的財(cái)務(wù)危機(jī);設(shè)立公共賬戶制度。要求運(yùn)營(yíng)階段的所涉及的重要款項(xiàng)必須通過公共賬戶進(jìn)出，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)務(wù)狀況。

4.項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目移交階段是PPP項(xiàng)目的最終環(huán)節(jié)，是指在項(xiàng)目投資方的特許經(jīng)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等所有權(quán)利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項(xiàng)目公司將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時(shí)需要政府啟動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門臨時(shí)接管或?qū)ふ移渌鐣?huì)資本繼續(xù)經(jīng)營(yíng)以避免損失，保證社會(huì)公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目移交時(shí)項(xiàng)目的整體情況做出評(píng)估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目監(jiān)管分析

(一)國(guó)家體育館項(xiàng)目概況

1.國(guó)家體育館項(xiàng)目介紹

國(guó)家體育場(chǎng)位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場(chǎng)內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè)，其中臨時(shí)坐席11000個(gè)，項(xiàng)目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28日正式竣工。國(guó)家體育館承擔(dān)著奧運(yùn)會(huì)的各項(xiàng)賽事，是國(guó)際先進(jìn)水平的多功能體育場(chǎng)。該項(xiàng)目由社會(huì)資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營(yíng)公司，共同參與北京國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理，是以PPP模式運(yùn)作的典型項(xiàng)目。

2.國(guó)家體育館項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)

北京市政府授權(quán)北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58%，與中信集團(tuán)聯(lián)合體(中國(guó)中信集團(tuán)公司、北京城建集團(tuán)有限公司和美國(guó)金州控股集團(tuán)有限公司)，出資占比42%，共同組建項(xiàng)目公司國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。北京市政府授予項(xiàng)目公司30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)館場(chǎng)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支持項(xiàng)目建設(shè)，降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，工行、建行、中信共給予項(xiàng)目公司12億元的信用額度，人保向項(xiàng)目公司提供23億元擔(dān)保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場(chǎng)建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項(xiàng)目分紅權(quán)，用以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

圖3 國(guó)家體育館項(xiàng)目PPP方案交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)圖

(二)國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目監(jiān)管分析

國(guó)家體育館是我國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，雖然最終以失敗告終，項(xiàng)目監(jiān)管的缺失是其中的一個(gè)原因，以下從項(xiàng)目監(jiān)管的角度分析國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目失敗的原因。

1.缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管

對(duì)于國(guó)家體育館項(xiàng)目，在準(zhǔn)入階段的重點(diǎn)工作是選擇合適的社會(huì)資本負(fù)責(zé)館場(chǎng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。中標(biāo)的三家單位分別是中信集團(tuán)、北京建投、美國(guó)金州，北京建投負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，沒有一家單位擅長(zhǎng)館場(chǎng)的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和管理。這一方面是源于社會(huì)資本招標(biāo)和設(shè)計(jì)方案招標(biāo)分離，挫傷了國(guó)外投標(biāo)人的積極性，致使競(jìng)標(biāo)單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，使得項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中沒有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)。

2.缺乏綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設(shè)，對(duì)投資人提出的各種商業(yè)運(yùn)營(yíng)條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會(huì)資本。但在實(shí)際建設(shè)中，政府因考慮到奧運(yùn)賽場(chǎng)的需求，單方面改變實(shí)施方案中的設(shè)計(jì)方案和實(shí)施進(jìn)度，導(dǎo)致投資者損失嚴(yán)重。

國(guó)家體育館原始設(shè)計(jì)中的停車位是2000個(gè)，但北京市政府后來打算為整個(gè)奧運(yùn)會(huì)公園建設(shè)一個(gè)大停車場(chǎng)，故要求項(xiàng)目公司減少1000個(gè)車位。這就導(dǎo)致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場(chǎng)再步行至體育館，部分影響了體育場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。第二，北京市政府同時(shí)要求減少體育館中的商業(yè)設(shè)施，影響了項(xiàng)目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，減少項(xiàng)目收益。由此看來，在PPP項(xiàng)目中，需要有獨(dú)立于政府部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來約束政府行為，同時(shí)兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益和投資者的商業(yè)性利益。

3.缺乏對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)管

綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)有對(duì)特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)管;施工圖預(yù)算的審批;對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制;對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管;組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和預(yù)算過程中，由于缺乏對(duì)PPP合同執(zhí)行的監(jiān)管，影響了施工的進(jìn)度，投資嚴(yán)重超出預(yù)算。北京市政府要求項(xiàng)目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國(guó)家體育館的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求很高、功能很復(fù)雜，承包商需要花費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目計(jì)劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計(jì)，圖紙不能及時(shí)提供導(dǎo)致的半年工期延誤，嚴(yán)重影響后期進(jìn)度安排，投資預(yù)算也因此超概算4.56億元。

4.缺乏有效的定價(jià)機(jī)制

國(guó)家體育場(chǎng)是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程和對(duì)奧運(yùn)會(huì)會(huì)場(chǎng)服務(wù)設(shè)施方面非常成功，而對(duì)賽后的運(yùn)營(yíng)未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。其中，國(guó)家體育場(chǎng)票價(jià)制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團(tuán)因?yàn)轲^場(chǎng)租金過高，館內(nèi)提供的而商品價(jià)格太貴，不愿意租用，致使國(guó)家體育館的市場(chǎng)很小。由此看出，對(duì)于PPP項(xiàng)目，制定有效的定價(jià)機(jī)制是保障項(xiàng)目正常運(yùn)行的關(guān)鍵，政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，保證項(xiàng)目的公益性和經(jīng)濟(jì)性達(dá)到平衡。

國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目最終以失敗告終，北京市政府持有的58%的股份改為股權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)館并承擔(dān)虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東。作為第一個(gè)公益性PPP項(xiàng)目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規(guī)方面的監(jiān)管。建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺(tái)的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》等法律法規(guī)，約束著國(guó)家體育場(chǎng)館項(xiàng)目參與各方及建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，有效的保障了國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，解決了項(xiàng)目融資困難，投資建設(shè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及特許經(jīng)營(yíng)回收期的項(xiàng)目各方收益分配等問題。

第二，監(jiān)管的方式與途徑的創(chuàng)新。在國(guó)家體育場(chǎng)館項(xiàng)目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專門召開了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會(huì)，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督工作方案，而且還專門成立了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各監(jiān)督部門各司其職，相互配合，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，從項(xiàng)目準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)該項(xiàng)目及中信聯(lián)營(yíng)體進(jìn)行全過程監(jiān)管。

第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確(體現(xiàn)在準(zhǔn)入和建設(shè)結(jié)算)。在項(xiàng)目準(zhǔn)入階段，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批和審查，確定了其特許經(jīng)營(yíng)方式并選擇中信集團(tuán)聯(lián)合體作為合作者;市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的資金使用計(jì)劃進(jìn)行審查;國(guó)土局、環(huán)保局等對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)條件是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查;公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對(duì)中信集團(tuán)聯(lián)合體的準(zhǔn)入條件、合約等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財(cái)政局和審計(jì)局等部門提供專業(yè)建議，項(xiàng)目通過審查后，向項(xiàng)目公司授予30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在項(xiàng)目建設(shè)階段，北京市建委負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財(cái)政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計(jì)局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對(duì)招投標(biāo)及建設(shè)過程實(shí)施全面監(jiān)管，對(duì)行政監(jiān)管部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。

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