推動(dòng)PPP模式走向善治的路徑選擇

發(fā)布日期：2017-12-18來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 地方政府在同民間資本合作時(shí)存在著“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向，這是PPP模式中政企互動(dòng)的深層邏輯。在PPP項(xiàng)目中，地方政府憑借規(guī)劃性權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，并將民間資本視為執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的工具，發(fā)展規(guī)劃一旦發(fā)生變化，投資者的利益很難得到保障。具體而言，“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向?qū)PP項(xiàng)目可能產(chǎn)生價(jià)格波動(dòng)、特許弱化、支持衰減等負(fù)面影響，進(jìn)而導(dǎo)致公私合作的失敗。對(duì)“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向的調(diào)整，應(yīng)該著眼于增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性，同時(shí)要淡化民間資本的工具屬性。 增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性

　　 1.協(xié)調(diào)各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃與PPP模式的關(guān)系

　　 推動(dòng)PPP模式實(shí)現(xiàn)善治，重點(diǎn)在于調(diào)整地方政府的“規(guī)劃—工具”行為導(dǎo)向。在制度性的規(guī)劃方面，城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，逐步實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”，共同為PPP項(xiàng)目提供保障。為了使PPP模式更加穩(wěn)定，建議在城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中建立有關(guān)PPP項(xiàng)目的專門章節(jié)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)本轄區(qū)PPP項(xiàng)目的布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以此來(lái)提高PPP項(xiàng)目的政治定位，以便增強(qiáng)民間資本的信心。

　　 2.將PPP項(xiàng)目規(guī)劃納入法治軌道

　　 在PPP項(xiàng)目規(guī)劃方面，也要考慮法治問題。現(xiàn)階段各級(jí)政府都在建立和完善PPP項(xiàng)目庫(kù)，并將其作為推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的制度工具。從項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，項(xiàng)目的篩選和入庫(kù)是比較混亂和隨意的，缺乏規(guī)范化的操作流程與審核機(jī)制。因此，應(yīng)該將PPP項(xiàng)目規(guī)劃逐步納入法治化軌道，項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和修訂應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的程序。具體而言，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目金額與種類的不同，分別適用政府常務(wù)會(huì)議、政府全體會(huì)議、人大常委會(huì)議等審議機(jī)制，以政府高層的信用為PPP模式背書，以此來(lái)增強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的合法性與公信力。

　　 3.提高PPP項(xiàng)目決策的規(guī)范性

　　 在PPP項(xiàng)目的決策方面，應(yīng)該采用更加嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，將PPP項(xiàng)目決策列為地方政府的重大行政決策，保證公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體決定等環(huán)節(jié)的實(shí)施。特別是在公眾參與環(huán)節(jié)，要注意政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的利益協(xié)調(diào)與整合，在維護(hù)和增進(jìn)公共利益的基礎(chǔ)上推進(jìn)政府和民間資本的合作，按照利益相關(guān)者原則建立PPP項(xiàng)目的公眾評(píng)議制度，并將評(píng)議的結(jié)果作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和集體決策的依據(jù)。

　　 4.增強(qiáng)PPP項(xiàng)目調(diào)整的程序性

　　 現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目的調(diào)整過程過于隨意，致使PPP模式的政策風(fēng)險(xiǎn)增加。因此，對(duì)PPP項(xiàng)目的調(diào)整應(yīng)該更加慎重，增強(qiáng)其程序性。具體而言，項(xiàng)目調(diào)整應(yīng)該通過法定程序形成正式?jīng)Q議，并向社會(huì)公布，說明調(diào)整的內(nèi)容及緣由。建立和完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，堅(jiān)持行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并重。在行政救濟(jì)方面，采取自我審查與上級(jí)審查相結(jié)合、重新談判與行政決定相結(jié)合的方式。在司法救濟(jì)方面，逐步完善PPP項(xiàng)目的民事審判程序，推動(dòng)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的“非屬地化”，提高司法救濟(jì)的效能。

　　 淡化民間資本的工具屬性

　　 1.提高PPP治理體系的包容性

　　 目前，民間資本所具有的工具屬性過強(qiáng)，不利于形成健康的政企關(guān)系。因此，要逐步減弱民間資本在PPP模式中的工具色彩，提高PPP治理體系的包容性。在項(xiàng)目規(guī)劃階段，建立政府和外部投資者協(xié)商治理的新機(jī)制，鼓勵(lì)外部投資者參與項(xiàng)目的規(guī)劃。在權(quán)力配置方面，可以將具體項(xiàng)目的策劃?rùn)?quán)交給單個(gè)企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合體、金融機(jī)構(gòu)等民間資本方，這些機(jī)構(gòu)在發(fā)展規(guī)劃的約束和指引下，根據(jù)市場(chǎng)的需求和自身的財(cái)務(wù)狀況策劃和包裝具體的PPP項(xiàng)目。地方政府的主要責(zé)任在于審核民間資本方提出的項(xiàng)目動(dòng)議，并根據(jù)公共利益原則進(jìn)行修正。上級(jí)政府則依法對(duì)PPP項(xiàng)目的策劃實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行糾正和處罰。

　　 2.完善PPP模式的治理結(jié)構(gòu)

　　 在PPP模式中，地方政府的“規(guī)劃—工具”導(dǎo)向，在很大程度上表現(xiàn)為雙方地位的不對(duì)等，地方政府處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位。為了扭轉(zhuǎn)政企雙方的地位差距，可以設(shè)立專業(yè)性的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由專業(yè)人員構(gòu)成，代表地方政府和民間資本展開合作。在組織設(shè)計(jì)層面，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該與政府的職能部門和直屬機(jī)構(gòu)平級(jí)，具有獨(dú)立策劃和實(shí)施PPP項(xiàng)目的權(quán)力。政府的發(fā)展改革部門、財(cái)政部門和其他職能部門應(yīng)該專注于規(guī)則與制度層面的建設(shè)，把項(xiàng)目層面的具體權(quán)力轉(zhuǎn)移給專業(yè)性機(jī)構(gòu)，從而形成PPP模式中的權(quán)責(zé)分工。

　　 3.建立PPP項(xiàng)目的履約保障機(jī)制

　　 民間資本在PPP模式中之所以屢屢淪為工具，與缺乏相應(yīng)的履約保障機(jī)制有密切的關(guān)系。履約保障機(jī)制是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，直接影響到項(xiàng)目的成敗。在地方政府違約之后，雖然有支持民間資本的司法判決，但是缺乏穩(wěn)定剛性的資金來(lái)源，使得投資者無(wú)法及時(shí)足額的獲得補(bǔ)償，這嚴(yán)重的挫傷了投資者參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，建議成立PPP項(xiàng)目的違約準(zhǔn)備金，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等國(guó)家部委可以成立示范性的補(bǔ)償基金，地方政府可以仿照設(shè)立，中央有關(guān)部門可以對(duì)地方層面的違約準(zhǔn)備金給予補(bǔ)貼，以此來(lái)提高地方政府的履約能力。

　　 4.推動(dòng)成立行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的PPP企業(yè)聯(lián)盟

　　 從法團(tuán)主義的角度來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)是連接市場(chǎng)主體和國(guó)家權(quán)力的橋梁與紐帶。民間資本在PPP項(xiàng)目中處于弱勢(shì)地位，與該領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)缺失密切相關(guān)。因此，應(yīng)該推動(dòng)建立從屬于PPP項(xiàng)目的行業(yè)協(xié)會(huì)——PPP企業(yè)聯(lián)盟，以聯(lián)盟的力量聚合PPP項(xiàng)目參與者的利益訴求，從而減弱民間資本的工具屬性。PPP企業(yè)聯(lián)盟應(yīng)該突破地域的限制，最終形成一個(gè)全國(guó)范圍的、有明確使命的、能有效維護(hù)成員利益的大型社會(huì)團(tuán)體。PPP企業(yè)聯(lián)盟的建立可以采取自下而上的方式，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行政策試驗(yàn)，以各具特色的方式推動(dòng)聯(lián)盟的發(fā)展，待時(shí)機(jī)成熟以后，中央再對(duì)地方層面的各種聯(lián)盟進(jìn)行整合，最終形成統(tǒng)一有效的組織載體

【相關(guān)閱讀】