擰緊PPP項目財政承受能力論證的“安全閥”

發(fā)布日期：2017-12-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財政承受能力論證是防范和控制政府財政風(fēng)險的“安全閥”,論證結(jié)果科學(xué)與否,既關(guān)系到ppp項目能否可持續(xù)發(fā)展,又關(guān)系到政府財政支付風(fēng)險的大小。

　　 財政部一貫要求規(guī)范PPP項目財政承受能力論證,防范和控制政府債務(wù)風(fēng)險,實現(xiàn)PPP項目可持續(xù)發(fā)展,也取得了良好的效果。但在實施過程中,一些地方為了論證而論證,“10%”的上限要求形同虛設(shè),失去了財政承受能力論證作為PPP項目“安全閥”的作用,加劇了財政中長期支付風(fēng)險。

　　 在此情形下,如何加強財政承受能力論證,筑牢防范債務(wù)風(fēng)險的“防波堤”,既滿足當(dāng)下人民群眾對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求,又通過預(yù)算支出的合理安排,實現(xiàn)代際公平,是PPP項目財政承受能力論證中不得不面對的問題。

　　 財政承受能力論證遇到了哪些問題

　　 財政承受能力論證沒有嚴格按規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)財政部相關(guān)規(guī)定,通過物有所值評價的PPP項目,應(yīng)由同級財政部門依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告,統(tǒng)籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度支出責(zé)任,并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目開發(fā)計劃后,出具財政承受能力論證報告審核意見。在財政承受能力論證中,政府應(yīng)承擔(dān)股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等財政支出責(zé)任,但在實際操作中,由于項目數(shù)據(jù)資料積累不夠,對財政應(yīng)承擔(dān)的支出測算不足,致使在實際測算時流于形式。

　　 部分地區(qū)對一般公共預(yù)算支出的增長率測算有失嚴謹。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心中長期發(fā)展課題組的報告,預(yù)計未來中國經(jīng)濟增長將會轉(zhuǎn)入“L型”的中速增長期,經(jīng)濟運行將呈現(xiàn)大“L型”加小“W型”的態(tài)勢,為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),中央提出“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”的總要求。據(jù)統(tǒng)計,從2011年至2016年國內(nèi)經(jīng)濟增長率逐年趨緩,但某些地方為滿足PPP項目的評估論證要求,在財政承受能力論證過程中,存在調(diào)整一般公共預(yù)算支出增長率,以符合“10%”上限要求的情況。

　　 財政承受能力論證難掩地方政府投資沖動。一些地方政府由于認識不到位,難以避免對PPP項目拉動經(jīng)濟增長的沖動依賴,對于政策把關(guān)不嚴、執(zhí)行不力,為了論證而論證,導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式。在財政承受能力報告編制時,對PPP項目中政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任進行轉(zhuǎn)移,該承擔(dān)的風(fēng)險未進行識別計算,對數(shù)據(jù)進行粉飾修改,造成財政承受能力論證報告失真,帶來財政支付能力的風(fēng)險。因此,部分地方政府亟需改變觀點,加強對論證報告審核力度。

　　 加強財政承受能力論證的建議

　　 強化PPP項目財政承受能力科學(xué)論證,可引入第三方評審。為增加PPP項目財政承受能力論證的公正性和科學(xué)性,建議在財政承受能力論證報告完成后,引入第三方咨詢機構(gòu)進行評審,以提升論證報告的編制質(zhì)量,建議引入責(zé)任倒查機制,對論證報告編制粗糙,質(zhì)量低劣的咨詢單位,應(yīng)及時通過信息公開平臺予以通報,并采取相應(yīng)的懲戒措施;第三方評審機構(gòu)評審?fù)ㄟ^的報告,如果出現(xiàn)重大偏差,也要對第三方評審機構(gòu)進行追責(zé)或采取其他懲戒措施,促使第三方評審客觀公正。

　　 強化財政承受能力論證,論證數(shù)據(jù)測算口徑應(yīng)一致。對于財政承受能力論證的指標,筆者建議出臺相應(yīng)的解釋,以確保論證口徑一致。具體而言:一是對于一般公共預(yù)算支出的增長率,可以考慮按財政三年滾動預(yù)算的增長率來計算,以保持數(shù)據(jù)的一致性;二是對專項轉(zhuǎn)移支出比例較高的地區(qū),建議在計算一般公共預(yù)算支出10%的上限時,扣減專項轉(zhuǎn)移支付支出,以避免造成支付能力失真,以降低政府支出的風(fēng)險;三是建議統(tǒng)一政府支出責(zé)任的計算方法,同時根據(jù)目前增值稅等政策要求,出臺相關(guān)規(guī)定,以避免計算規(guī)則不一、口徑不一,造成財政支出數(shù)據(jù)失真,釀成支出風(fēng)險。

　　 加強信息平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè),為財政承受能力測算提供數(shù)據(jù)支持。由于國內(nèi)PPP項目推行的時間短,缺乏項目數(shù)據(jù)積累,難以有效進行統(tǒng)計分析、借鑒,在財政承受能力論證分析時,風(fēng)險承擔(dān)、政府配套投入等數(shù)據(jù)由咨詢公司憑借自身經(jīng)驗估算,容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)失準,論證結(jié)果有偏差。筆者建議充分利用好全國PPP綜合信息平臺,適時公布相關(guān)數(shù)據(jù)信息,積累行業(yè)的大數(shù)據(jù),有利于提高財政承受能力論證的可靠性。

　　 強化財政論證信息公開,確保對項目實現(xiàn)全過程監(jiān)督。為了強化財政承受能力論證“10%”紅線的硬性約束,保證財政承受能力論證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,應(yīng)加強財政承受能力論證信息的公開透明度。相關(guān)方應(yīng)按要求,及時將財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)進行公開,以確保對項目實現(xiàn)全過程監(jiān)督。

【相關(guān)閱讀】