PPP要做到風險共擔和真運營

發布日期：2018-03-27來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　    PPP進入規范季以來，各界對PPP要走向規范、走向運營、走向績效進行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環保領域的應用具有重要的意義。所謂規范，比較容易理解，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?

　　本文嘗試添加了大家所忽略的產業視角來看中國特色PPP的發展之路——僅僅守住傳統特許經營之范疇很難適應國情，需更強調將“長期公共服務質量、效率提高”確定為唯一目標，需要非運營項目的維護部分具有轉變為可接納的“準運營”的可能和必要性，需要項目本身具有強壓力、強約束、長期性的維護績效，并與項目前端的設計、建設緊密相關，實現“三合一”即規劃設計、投資建設和長期運營維護。　

　　自PPP陡然走入規范季，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”的PPP三化風險引起各方高度重視。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(192號文)等一系列規范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機構產生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。

　　實際來說，自國發〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機構都意識到，規范的PPP不僅能有效控制地方債務，還能提高公共服務供給質量和效率。

　　實現這一目標，應該回歸PPP的初心。筆者一直強調，PPP應該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續期長達十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴謹的招標流程即可實現，所以真正實現物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務是本，基礎設施是載體，不實現長期公共服務供給質量和效率提高，基礎設施很難說有何意義。

　　推進PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務風險的同時滿足其融資基礎需求，并實現“公共服務長期供給質量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應該繼續高度重視的問題。在當前的形勢下，結合領域實效具體分析PPP項目如何優化是當務之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環。

　　市政環保PPP的四分類理論

　　

　　圖1 E20市政環保領域PPP分類格局圖

　　在圖1中，A類狹義特許經營項目，通常是直接向非政府的最終使用者收費，比如供水、供氣等領域;由社會資本承擔需求風險是其根本特征，授予其壟斷經營是標配的基本屬性;授予其壟斷經營權后，基于公共服務屬性的監管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強公共權益性質的監管，與B、C、D類項目更多基于市場買賣關系的監管本質完全不同。

　　B類政府付費類特許經營項目，雖然會涉及部分使用者付費，但實際交易中屬于政府直接向社會資本方付費的模式，如污水處理、垃圾處理等領域。筆者更認為它是一種專屬狹義BOT的政府付費模式，此類項目的基本特征是社會資本并未承擔需求風險，而是由政府方來承擔。從這點來看，A類和B類項目內涵本質上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項目才具有特許經營中“特許”和“經營”這兩個核心概念最準確的定義。

　　C類政府付費PFI類項目，經營和運營屬性較弱，目前多僅為維護性質，如管網、未含污水的黑臭水體治理等領域。這類項目不再使用以單價競標和以量計價的模式，而是采用了可用性付費的方式，隨之帶來了“工程化導向”(背離了上述長期服務的目的)和“負債問題”。當前，92號文對績效捆綁建設投資的要求，顯然是針對此類項目前期的一些機制缺陷而進行優化。

　　主觀上，C類項目不夠安全(與A、B、D類項目不同，施工完成代表PFI項目責任基本完成)，因為PFI項目沒有運營屬性，所以社會資本不具有對應終止服務的隱性權力，社會資本與地方政府之間的粘合度遠不如其他3類項目，在動機上也促成了社會資本依靠工程利潤套現保本的訴求。

　　客觀上，與傳統特許經營BOT所發展的投資運營商業模式形成鮮明對比的是，PFI項目本身沒有運營屬性，在PFI項目中未來的維護收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會資本無法有效積累公司健康的資產負債率，明股實債和高杠桿資本金融資成為社會資本承接這些大型PFI項目的客觀需求，因此這也成為92號文規范金融降杠桿等系列舉措的主要領域。

　　D類項目，本質上更有政府購買服務的性質，屬于短周期的輕資產模式(如環境監測、環衛)，當其因捆綁部分基礎設施而實現長期化，便適用于PPP模式。

　　從分類再看PPP三原則的國情適用性

　　“伙伴關系、利益共享、風險共擔”是西方大量經典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時我們最常引用的三個出發點。但是，如果大家真正理解了中國特色的三大關系和四分類分析法，就會發現這些決定了我國特色PPP的基本形態，是無法與國際上標準模式進行簡單對照的。

　　以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關系”。在前述B、C、D三類政府付費類的項目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會資本，本質上是基于買賣關系，各方以此為出發點更加嚴謹地設計交易模式和監管細節，比基于不可捉摸的伙伴關系更容易將項目做好。

　　為什么這么說呢?政府及聘請的咨詢機構作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務要匹配(由于社會資本沒有承擔需求風險，這三類項目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統平臺模式)獲得物有所值的長期服務，來源于公眾稅費的財政支出必須要實現采購公共服務所對應的長期績效。

　　在這三類項目中，某些領域被誤讀為“壟斷授予”，其實只是買賣雙方鎖定了交易關系。筆者以為，買賣關系比伙伴關系更能體現這三類項目中雙方“合作”的本質，以此為出發點嚴謹設計交易和監管模式既符合我國國情，也不容易出現政府嫌社會資本投機、社會資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。

　　類似地，PPP經典理論中建立伙伴關系的特征表現就是“合資合股”，但其在這三類政府付費項目中發揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發揮行業監管的作用。實際上，基于政府付費的主動性優勢，采取傳統的特許經營外部監管模式也能實現。

　　我們再來看“利益共享”。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費類項目中確定為實現了利益共享。因為以政府支付為收費核心的B、C、D三類項目中，由于需求風險總體可控，財務測算相對精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認為是對其的財政補貼，而股東分紅從財務角度來看，政府獲得的紅利實際上還是來源于財政，所以并無收益分享的實際意義。另外，對于某些C類項目，以伙伴關系為名訴求政府相當比例的參股，反而變成了某些施工類社會資本降低自身資本金比例、以更易于實現工程利潤退出的手段。

　　當然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會資本爭取更好的相關優惠政策以及后端附產品資源化收益作為一種“伙伴關系”，也可以把來自這兩方面乃至社會資本的自身技術進步所帶來的超額利潤進行平抑作為“利益共享”。筆者認為上述要素在B、C、D類項目機制設計中的重要性相對較低，對超額利潤的過度平抑甚至會帶來有違“激勵相容”原則的惰性問題。

　　真正需要建立伙伴關系和利益共享機制的，也能實現股權合作最大化的，主要是A類使用者付費的項目，包括類似的捆綁商業開發因素的復合類項目。它們有一個核心的共同特征，就是社會資本擁有相應壟斷權，且需要面對需求風險。所以，區別于不應作為PPP項目實施的純商業競爭領域，作為公共服務領域，地方政府有托底的最終責任，政府作為伙伴應該積極輔助社會資本開源節流、降低財政補貼支出或者百姓負擔。實現這一目的，地方政府需要積極與社會資本一起面對不確定的需求風險，真正稱為“婚姻”的伙伴關系也就確定了，降低財政補貼可視為地方政府獲得的利益共享。

　　另一種伙伴關系就是以促成有效資源開發和經濟發展為要務，雙方共同注入各自資源各展所長，爭取配比最佳的基礎公共服務所帶來的城市發展、商業開發收入或稅收收益，股權合作和對應比例的收益分紅在這個邏輯里則更為順暢。與之對應，在A類和捆綁商業開發因素的復合類PPP領域，才會有第三個要素“風險共擔”原則的存在，而在以政府購買(付費)的B、C、D領域，其實主要是風險分擔。

　　我們最后來看“風險共擔”。那么，到底用風險共擔還是風險分擔來描述PPP更為合適呢?A類特許經營(含復合項目)本質上就是社會資本承擔“需求風險”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風險共擔”便應運而生，共擔的是不確定的需求風險。與風險共擔對應的是利益共享，實現地方政府側的降低財政補貼、百姓支付負擔或增加商業屬性的捆綁經營開發收益。

　　風險共擔的背后是雙方各自注入資源、發揮所長的合作，正如市場需求風險無法完全預計一樣，很多資源投入細節也未必在簽約時能夠完全準確約定。在這類項目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達共同目的所構建的合作關系，能夠更準確地匹配PPP婚姻論的狀態，因此也與經典PPP理論內涵的三原則一脈相承。

　　而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項目，不存在“需求風險”需要共擔的情形，在B、D類運營屬性強的項目中，社會資本承擔項目實際運營效果的風險。基于此，“保底量”設置不等同于固定回報，而是對最低需求風險的制度安排，運營類項目的績效考核相對容易達成，這也是PPP目前推進中總體良好的領域。

　　相對于前文所述的適用受限的風險共擔，風險分擔機制倒是PPP實施方案編制中最有價值的著眼點。巴曙松先生曾說過，風險分擔的設計“其目的不是為了把政府的風險轉移出去，而是通過這樣的機制實現風險的有效管控。”要實現對風險的有效管控，在風險分配中的重要依據是由相對最有能力的一方來承擔某項風險，以及政府對公共服務產出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標是長期運營績效。

　　實際上，對于存在不可預知需求風險的A類PPP設計，由于風險分擔設計無法窮盡，風險共擔的設計一定會存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項目中，理論上筆者看到的風險共擔其實都是未完成足夠設計的風險分擔。

　　圖2 基于需求風險和回報機制的不同類型項目特點對比

　　

　　圖3 風險分配下的風險共擔和風險分擔

　　從產業視角看PPP1.0時代的成功

　　PPP的內核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養高效能的產業主體是PPP實現公共服務長期供給效率提高的必要載體。總體而言，PPP帶來的正外部性效益應歸納為3個維度：民眾、政府獲得長期的、更好的服務;促進小政府、大社會透明治理系統的構建;促進專業運營商和產業的發展。

　　從2004年特許經營到國發〔2014〕43號文之前，可稱為PPP1.0時代，由住建部啟動的部分政府公共服務外部化，打破了中國2000多個市縣公共服務地域分割化、碎片化的局面。國發〔2014〕60號文所提到的基礎設施規模化運營，在1.0時代實現了一部分，培養了目前占據國內環保類上市公司80%市值的產業主體。這些企業具備人才、資金、技術集成、品牌等綜合實力，其發展壯大帶來了基礎設施的規模化運營，體現了行業集中度的初步提升，代表著環保產業的初步成熟，也是實現PPP目標落地的重要載體。

　　據E20研究院統計，截至2016年底，我國污水處理的市場化運營比例達到49%。在市場化項目中，污水處理項目主要以BOT、TOT投資運營服務模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運營占比16%。

　　值得注意的是，這些公司是按“運營屬性要求”來參與PPP和構建自己公司發展戰略、資源分配和能力建設的。傳統特許經營項目所蘊含的、天然的強運營屬性帶來了產業主體的功能定位和發展路徑，也由此產生了PPP1.0未被充分評估的正溢出效應。多個企業個體的發展促進了整個產業的發展，而整個產業的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務。在傳統運營項目中，控股并表是顯而易見的需求，運營控制是企業實現利潤保障的基本路徑，游戲規則的設計相對較好地兼容了企業逐利的目標、產業能力的提升、監管效果的達成和公共服務效率的長期提高。

　　但是，進入PPP2.0時代的PFI模式，即以工程公司領銜、以工程導向為主的階段后(補充：從圖4社會資本參以及參與項目的類型可以看出)，并不能顯而易見達到這個目標。因為工程公司重在短期工程利益，很難培養可持續的企業核心競爭力，對整個產業的發展也缺乏促進作用。在某些項目里，高杠桿的資本金、龐大的聯合體陣營、以簡單的劃分工程標段來區分聯合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報表、占比很低的維護費用比例甚至是由小小的聯合體成員來承擔“運營”任務，這種對追逐工程利潤的短視行為對整個行業的可持續發展是損害的，更是把PPP這本經念歪了。

　　補充：圖4 對比B類和C類項目來看不同性質的企業對項目類型的偏好C類PFI項目如何也能有“運營”

　　在PPP進入規范季的當下，除做好相關的流程規范、嚴守財政承受能力10%的紅線，以及強化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對C類PFI項目的優化方向關乎本輪PPP改革能否行穩致遠。

　　需要指出的是，依據工程造價下浮率、工程造價決算的控制力和虛擬計算的投資節省比例來表現PPP的物有所值，筆者對此是持懷疑態度的，這也是筆者堅持認為僅獲得一個合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標即可實現。實操中，融資成本的提高和對暗藏工程利潤的不易控制，都會使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進而偏離PPP的物有所值原則。

　　但也應該看到，對于某些“復雜”的非運營項目，政府主導建設和維護項目長期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營投資浪費的損失即便偶發，也會遠遠大于試圖通過PPP節省融資成本以及后端工程招標低價競爭帶來的成本節約。即便把維護和績效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運營的基礎設施融資需求都做成PFI項目，其中很多類型也很難做到物有所值。

　　對此，92號文對績效捆綁改革提供了一個基本路徑，但路徑實現的前提還要達成一個新的共識，即所選擇的項目所捆綁的績效本身應是政府自己投資建設和維護難以實現的，否則簡單維護即可達標的項目必然會出現工程化的趨勢，即便是所謂的績效標準具體化、精細化、數量化也難改項目本身“重建設輕運營”的本質，難掩政府過度追求融資、社會資本垂涎工程利潤的本質。在筆者看來，只有長期運營績效壓力較大，再加上績效捆綁按效付費，才可能出現此類非運營項目中的“準運營化”，并由此發揮區別于工程內涵的專業運營商的作用(甚至由于金融機構會偏向選擇運營績效壓力小簡單維護可達標的項目類型，導致PFI類型選擇中的劣幣驅逐良幣的現象)。

　　PFI項目的典型特征是有一個易檢驗的、以效果為導向的、核心績效考核目標，而要長期實現這一目標，整個項目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標的水環境綜合整治;再如具有污染物實際削減量考核的廠網一體化和村鎮污水治理。

　　社會資本參與PFI項目，要想達到績效考核的要求，必然面臨自身相關能力的構建，以此實現一個長期可持續競爭力的提升，這是PFI項目由維護屬性轉向“準運營”屬性的基礎。當PFI項目具備“準運營”屬性時，就會對產業升級產生正外部性效益，反過來又可以有效保障PPP目標的實現。

　　筆者還觀察到，為了修改項目達到規范里強調的“運營”屬性及績效捆綁要求，不少地方將毫無關聯的運營類項目甚至商業類項目打捆在一些大型PFI項目中，這么做與規范PPP本質的目標背道而馳。

　　什么是該做的PPP?

　　筆者曾為PPP總結了3句話，“好認真地做PPP，認真做好的PPP，認真把PPP做好”。

　　好認真地做PPP。各方對PPP的優點和缺陷都需要有充分認識，并要有呵護PPP和與之健康可持續發展的積極態度。最重要的是，國家層面對于PPP的頂層設計要以防止地方政府、社會資本和金融機構的行為異化作為重要著眼點。對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務效率的提升，在項目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。對企業而言，應該向“運營”或者“準運營”轉型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢。對金融機構而言，識別符合前述要求注重運營轉型的優秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

　　認真做好的PPP。什么是該做的PPP項目?筆者認為，A、B、D類項目都可以做，但要注重核心邊界和機制設計。而C類PFI項目則應該聚焦在長期維護績效難以簡單達成的“復雜”項目上，這類項目的數量、投資規模、建設內容、績效標準和按效付費機制應成為PPP規范的重點。

　　認真把PPP做好。在PPP新背景下，應抓住PPP的唯一目標即長期公共服務供給質量和效率提高這一主線。包括三方面：

　　1)在運營類和復合商業類項目中做好機制設計提高長期績效，對直接向非政府的使用者收費的PPP項目，要在注重公眾利益保障監管和尊重社會資本利潤中追求平衡，加強機制設計以達到各展所長、優勢互補及降低需求風險的目的，并在股權合作的基礎上實現風險共擔。

　　3)在非運營類項目中，要篩選出具有長期維護壓力，能夠實現捆綁實質績效的項目來推進PFI模式，這類項目應滿足“三合一”的高強度統一屬性，否則可能因為違背了PPP的內在規則而無法實現PPP的基本目標。

　　在筆者看來，PPP要避免融資導向和工程導向，回歸公共服務的本源。長期穩定、質量可靠的運營才是公共服務質量高效供給的標志，是對PPP初心最好的遵循。

　　 作者：薛濤、趙喜亮

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