以靈活的補(bǔ)貼模式促進(jìn)PPP項(xiàng)目效率

發(fā)布日期：2015-01-28來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　PPP模式是政府和投資者建立契約化的關(guān)系，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中共同向公眾使用者提供服務(wù)。從實(shí)踐看，由于眾多PPP項(xiàng)目本身所產(chǎn)生的現(xiàn)金流往往不能覆蓋項(xiàng)目的全部成本，必須通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式滿足投資者對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)的要求。財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 》也提出了，當(dāng)使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，政府可以財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

　　在我國(guó)以往所實(shí)踐的PPP項(xiàng)目中，彌補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口往往是財(cái)政補(bǔ)貼的唯一作用。必須指出的是， 政府作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起人或業(yè)主，其核心目標(biāo)是確保公眾使用者得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)，使項(xiàng)目產(chǎn)生更高的效率(尤其與傳統(tǒng)政府投資模式相比)。而投資人作為 PPP項(xiàng)目的參與者，其核心訴求往往是從項(xiàng)目中獲取合理的回報(bào)。這就要求項(xiàng)目的架構(gòu)和模式設(shè)計(jì)必須充分考慮如何將政府的目標(biāo)和投資人的訴求有效結(jié)合。實(shí)踐證明，靈活有效的財(cái)政補(bǔ)貼模式可以作為一項(xiàng)有效的手段， 促進(jìn)投資者按照約定提供服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府提高項(xiàng)目整體效率的目標(biāo)。

　　一、PPP模式下補(bǔ)貼設(shè)計(jì)的目標(biāo)和原則

　　1. 補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)的目標(biāo)

　　在 PPP項(xiàng)目中設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)貼模式，政府應(yīng)能實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：(1) 通過(guò)補(bǔ)貼使項(xiàng)目達(dá)到財(cái)務(wù)平衡， 保障PPP投資人合理回報(bào)，這是PPP投資人參與項(xiàng)目的前提條件，也是補(bǔ)貼設(shè)計(jì)的基本目標(biāo); (2)通過(guò)建立靈活的補(bǔ)貼機(jī)制，促進(jìn)PPP投資人履行其合同項(xiàng)下的義務(wù)，以達(dá)到公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公用項(xiàng)目服務(wù)的基本要求;同時(shí)促進(jìn)其通過(guò)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和管理提升，提升運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)水平。

　　2. 補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)的原則

　　補(bǔ)貼模式應(yīng)經(jīng)政府和投資人雙方達(dá)成一致，在PPP協(xié)議中應(yīng)清晰訂立，不應(yīng)有模糊和歧義，避免執(zhí)行中的爭(zhēng)議;

　　補(bǔ)貼應(yīng)與項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水平掛鉤，有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的補(bǔ)貼機(jī)制才能有效促進(jìn)PPP投資人的服務(wù)水平;

　　PPP項(xiàng)目的服務(wù)水平應(yīng)盡可能得到量化，且政府有能力對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的計(jì)量、跟蹤與評(píng)價(jià)，并且能恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)到補(bǔ)貼計(jì)量模型中;

　　補(bǔ)貼模式不是一成不變的，政府和投資人在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)定期評(píng)估現(xiàn)行補(bǔ)貼模式的合理性和適用性，必要時(shí)對(duì)補(bǔ)貼模式進(jìn)行調(diào)整。

　　二、PPP模式下補(bǔ)貼方式的選擇

　　PPP 模式下的補(bǔ)貼方式可以簡(jiǎn)單分為固定補(bǔ)貼模式和變動(dòng)補(bǔ)貼模式。固定補(bǔ)貼模式是指政府和投資人在PPP協(xié)議中約定了政府每年給予投資人補(bǔ)貼的具體金額以及補(bǔ)貼期限。對(duì)于政府而言， 這種模式操作簡(jiǎn)單、易于執(zhí)行。但在執(zhí)行過(guò)程中，由于PPP項(xiàng)目的使用量、成本費(fèi)用、價(jià)格水平在項(xiàng)目生命周期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)較大變動(dòng)，固定補(bǔ)貼模式并不能完全反映項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況的動(dòng)態(tài)變化。具體而言，當(dāng)收入下降或成本上升時(shí)，固定補(bǔ)貼將導(dǎo)致投資人回報(bào)率下降，投資人就會(huì)以犧牲服務(wù)水平為代價(jià)補(bǔ)償其項(xiàng)目收益率的下降;反之，投資人拿到超額利潤(rùn)，政府財(cái)政部門若繼續(xù)以固定金額補(bǔ)貼，往往會(huì)受到來(lái)自公眾的質(zhì)疑。

　　因此，政府在設(shè)計(jì)補(bǔ)貼方案時(shí)可以考慮適當(dāng)采用變動(dòng)補(bǔ)貼模式。變動(dòng)補(bǔ)貼模式與固定補(bǔ)貼模式相比，優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)將補(bǔ)貼金額與產(chǎn)出水平中的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行掛鉤，可以約束PPP投資人更好的履行責(zé)任，長(zhǎng)遠(yuǎn)也可以促進(jìn)投資人提高項(xiàng)目效率以獲得更多的補(bǔ)貼來(lái)提高其項(xiàng)目回報(bào)率。但采用變動(dòng)補(bǔ)貼模式要求政府財(cái)政部門在PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，就必須精細(xì)化識(shí)別重要項(xiàng)目參數(shù)、針對(duì)參數(shù)設(shè)定合理的支付標(biāo)準(zhǔn)，并建立合理的支付模型。這對(duì)政府部門而言也是一項(xiàng)不小的挑戰(zhàn)。

　　以下是三類常見(jiàn)的變動(dòng)補(bǔ)貼模式：

　　按照使用量進(jìn)行補(bǔ)貼模式。在服務(wù)價(jià)格受到政府監(jiān)管，而投資者沒(méi)有完全定價(jià)權(quán)的項(xiàng)目中，政府可以建立以使用量為基礎(chǔ)、名義價(jià)格與平衡價(jià)格差額為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼方式，對(duì)投資人進(jìn)行補(bǔ)貼。例如，在軌道交通行業(yè)實(shí)施低于市場(chǎng)化水平的優(yōu)惠票價(jià)或者一票制定價(jià)方式的市場(chǎng)，政府可以采用影子票價(jià)根據(jù)每一名乘客每次搭乘地鐵作為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際客流給予PPP投資人一定的補(bǔ)貼;

　　采用可用性支付補(bǔ)貼模式。在這一模式下，政府根據(jù)PPP投資人所提供設(shè)施是否達(dá)到約定可用狀態(tài)及其可靠程度，對(duì)補(bǔ)貼金額和補(bǔ)貼時(shí)點(diǎn)進(jìn)行計(jì)量。

　　采用服務(wù)水平掛鉤補(bǔ)貼模式。在這一模式下，PPP投資人從政府獲取的補(bǔ)貼與其所提供的服務(wù)水平和質(zhì)量掛鉤。政府和PPP投資人在合同中約定基準(zhǔn)服務(wù)水平或運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，以及其所對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼金額。以此為基礎(chǔ)，雙方進(jìn)而約定當(dāng)PPP投資人所提供的服務(wù)超過(guò)基準(zhǔn)水平時(shí)，PPP投資人可以從政府獲得額外補(bǔ)貼的計(jì)量方式;相反，當(dāng)其所提供的服務(wù)低于基準(zhǔn)水平時(shí)，投資人需要支付給政府的處罰金或基礎(chǔ)補(bǔ)貼的抵扣金額。

　　三、PPP協(xié)議期內(nèi)補(bǔ)貼模式的調(diào)整

　　由于在PPP協(xié)議期內(nèi)，政府和投資人在最初確定補(bǔ)貼模式的考慮因素可能隨著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的變化而變化。因此，無(wú)論是采用固定補(bǔ)貼模式還是變動(dòng)補(bǔ)貼模式，政府和PPP投資人應(yīng)在合同中確定補(bǔ)貼模式重新厘定和調(diào)整的機(jī)制。而調(diào)整機(jī)制的核心是要清晰約定觸發(fā)調(diào)整的事項(xiàng)、邊界條件和調(diào)整周期。例如，在使用量補(bǔ)貼模式下，雙方可在合同中作如下約定：當(dāng)通貨膨脹率持續(xù)X月達(dá)到Y(jié)水平時(shí)，單位補(bǔ)貼值可以上調(diào)Z元，反之需要下調(diào)。又如，在采用服務(wù)水平掛鉤補(bǔ)貼模式下，雙方約定每N年對(duì)服務(wù)基準(zhǔn)指標(biāo)值進(jìn)行重新商議，同時(shí)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰計(jì)算公式進(jìn)行重新審閱。

　　在PPP項(xiàng)目中，靈活的補(bǔ)貼模式既是政府對(duì)PPP投資人的承諾，同時(shí)也是平衡政府與投資人目標(biāo)的機(jī)制，其最終的目標(biāo)是在保證投資人獲得合理匯報(bào)的同時(shí)，公眾使用者獲得更好的服務(wù)，從而提高整個(gè)項(xiàng)目的效率。

　　(本文作者系普華永道中國(guó)企業(yè)融資與并購(gòu)總監(jiān) 陸遙)

【相關(guān)閱讀】

• PPP模式下設(shè)計(jì)單位所需能力