國際上PPP項目的失敗案例

發布日期：2015-02-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　由于PPP模式的復雜性，國際上有不少PPP項目在運營中出現巨大財務虧損，導致項目公司破產，最終仍由政府提供公共服務，造成公共資金浪費和項目延期。項目設計中風險分擔結構不合理是許多PPP項目失敗的根本原因。此外，政府能力不足、私營合作方選擇失當、融資方案不合理等也可能導致PPP項目的失敗。本文介紹了英法海峽隧道、墨西哥收費公路工程及菲律賓電力供應三個國際上PPP項目的失敗案例，并對其失敗原因進行了分析，旨在為完善PPP項目設計與實施提供借鑒。

　　案例一：英法海峽隧道項目

　　英法海峽隧道(ChannelTunnel)橫穿多佛爾海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50km(其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面)，堪稱20世紀最大的基礎設施建設工程。1981年9月11日，英法兩國首腦宣布英法海峽隧道必須由私營部門出資建設經營。1986年經過公開競標，英法政府與英國的海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司組成的聯合體簽署特許權協議，授權建設經營海峽隧道55年(含建設期7年)。兩國還承諾在2020 年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道。項目最初投資預算為60.23億英鎊，其中10.23億為股權資金，由英國的海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團和法蘭西曼徹公司股東組成的TransMancheLink(TML)聯合體是項目的總承包商，負責施工、安裝、測試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯合成立合伙制公司——歐洲隧道公司作為項目運營主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月15日正式動工，1994年5月6日正式投入運營。

　　英法兩國在推出海峽隧道項目時主要出于推進歐洲一體化的政治考量，但在建設和運營過程中對項目缺乏足夠的監督管理和必要支持。兩國雖承諾在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道，但由于項目建成后輪渡、航空等傳統跨越海峽方式的價格競爭影響了歐洲隧道公司的收入，因而無法保證隧道經營者因“項目唯一性”而獲得穩定的投資回報。此外，英法政府在建設期間要求增加安全管理和環保措施導致了施工成本的增加和工期的延遲，在施工結束后又延遲發放歐洲隧道公司的營運許可證書，使得隧道正式開通時間一拖再拖，項目現金流進一步惡化。在項目公司要求下，兩國政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長至99年，但是項目公司在運營的前十幾年背負了巨大的財務負擔，苦苦經營，最終于2006年不得不申請破產保護。2007年7月2日，債務重組后的歐洲隧道集團在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負責隧道的經營。

　　案例二：墨西哥收費公路工程項目

　　為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超過 100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發的墨西哥“龍舌蘭危機”引發的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，代破產公司向銀行和道路建設公司清付未償債務總計76億美元，占當時該國GDP的1%以上。與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。

　　分析認為，私營項目公司在墨西哥收費公路工程中的失敗與項目設計方案和招投標制度的不合理有很大關系。一是項目“最短特許經營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經營期限過短(最初中標項目的最長期限僅為15年)，收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。三是項目收費標準調整不夠靈活以及對交通流量預測過于樂觀又加重了項目公司的財務困難，導致項目最終失敗。這是一個由于政府機構能力不足、項目風險分擔和招投標制度設計不合理而導致PPP項目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓，進一步完善和改進了高速公路領域的PPP項目運作制度。

　　案例三：菲律賓電力供應項目

　　上世紀80年代，菲律賓面臨嚴重的電力短缺，情況嚴重時全國每天平均停電8-10小時。當時居于行業壟斷地位的菲國家電力公司無力在短期內增加發電裝機容量彌補供應缺口。在此背景下，菲律賓政府于1987年7月發布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT(建設-運營-移交)方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發電裝機300萬千瓦以上。與此同時，其他的電網公司也向私營部門投資的電廠購電，用電大戶則紛紛籌建自備電廠。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機，但之后國家電力公司仍在向私營部門購買發電裝機以建立“保險容量”。當時菲國內普遍認為電力危機后經濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預測，菲政府制訂了電力部門繼續大發展的規劃。國家電力公司也按照這個規劃繼續與私營部門合作通過BOT模式擴大發電裝機容量。截至1997年，國家電力系統共簽署了37個BOT合同，涉及發電裝機600萬千瓦。

　　1997年亞洲金融危機爆發后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協議。隨著危機的深化，菲電力系統供給過剩問題凸現。2002年，菲電力需求峰值僅為749.7萬千瓦，相當于電力系統從私營部門購買發電總裝機的三分之二。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發電量而不是實際調度上網電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。由于國家電力公司與私營投資者簽訂的都是長期合同，消費者一直支付著本地區僅次于日本的第二高電價(目前零售電價約合2元人民幣/度)。電價的居高不下也削弱了菲制造業的國際競爭力，對該國經濟發展產生了深遠的不利影響。

　　通過以上三個國際上PPP項目的失敗案例，可以看出合理的風險分擔是PPP項目成功的關鍵，政府承擔過多或過少項目風險都可能導致項目失敗。由于在行業知識和專業技能方面相對不足，政府在與私營部門進行合同談判時往往處于不利地位，應通過吸納外部人才和加強內部機構能力來逐步彌補。此外，對已完成項目的總結分析也是政府積累PPP項目運作經驗的重要途徑。

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