運用PPP模式促進保障房建設

發布日期：2015-02-06來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　當前，對于棚戶區改造安置住房、廉租住房、公共租賃房等保障性住房，由于其收益較低，很難吸引社會資本，多由政府部門管轄的住房保障中心或者平臺企業負責運營和建設，資金主要來自各級財政。而政府財力十分有限，需要創新體制機制，加大吸引社會資本力度。筆者認為，在保障房領域運用PPP模式可減輕地方政府財政壓力，提高公共服務的保障水平。

　　一、運用PPP模式建設保障房的可行性分析

　　運用PPP模式，吸引社會資本參與保障房建設，可緩解財政壓力，提高建設質量和管理水平，分散和降低風險，不僅必要而且可行。

　　(一)積極的政策導向

　　2010年國務院頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，進一步明確和細化了“非公經濟36條”。該《意見》第三部分第十二條規定，“鼓勵民間資本參與政策性住房建設。支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策。”這為民間資本參與保障房建設、為PPP模式在保障房建設中的應用提供了政策支持。黨的十八屆三中全會《決定》特別強調發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設和管理。這些有利于民間資本投資的政策對于吸引民間資本積極參與保障房建設十分重要。

　　(二)良好的運作基礎

　　PPP模式作為一種公私合作、實現“雙贏”或“多贏”的運營機制，早在20世紀80年代就在世界范圍內得到了快速發展并積累了諸多經驗。20世紀90年代至今，我國應用PPP模式的領域也在逐漸擴大，在高速公路、地鐵、水務等基礎設施和公用事業都有很多成功案例。在保障房領域，也出現了河南焦作市棚戶區改造工程等成功應用PPP模式的試點和先例。這些都為保障房PPP模式提供了寶貴經驗，奠定了運作基礎。

　　(三)相對穩定的投資回報

　　PPP模式下，政府與社會資本的合理搭配組合能夠找到可持續性的盈利模式，使社會資本在提供公共服務的同時，也能獲得合理的投資回報。PPP項目的盈利能力主要取決于以下兩個方面：一是項目需求量，可以產生穩定的現金流。隨著新型城鎮化的推進和戶籍制度的改革，未來每年將會有大量的農村人口涌入城市，每年也都有大量新入職大學畢業生，他們的住房需求主要通過保障房來解決。二是項目有合理的收益率。保障房，尤其是公租房，其主要現金流入就是租金收入，再加上政府提供的租金補貼，基本可以回收投資。保障房的另一種盈利模式是進行商業配套運營。因此，社會資本參與保障房建設，是可以獲得穩定、可觀的投資回報的，這使得PPP應用于保障房項目具備經濟上的可行性。

　　二、運用PPP模式建設保障房的具體模式

　　針對公共租賃住房等租賃型的保障房，本報告提出一些初步的PPP模式：

　　(一)新建公租房的PPP模式設計

　　部分大中城市的房價上升較快，住房供不應求矛盾突出，需要大規模建設保障房。由于我國土地資源緊張，在目前階段，這些城市新建的保障房應以公共租賃住房為主。根據這一群體的住房需求特征和收入情況，具體的PPP模式建議以BOT、BOS、REITS和住房合作社為主。

　　1.建設-運營-轉讓模式(BOT)。該模式下，社會資本方在建成公租房后擁有經營權，可通過收取房租和政府租金補貼的方式來獲取必要的收益。

　　下面以北京市公租房為例，對這種模式的經濟可行性進行簡要分析。

　　假設建設1000套公租房，每套面積60平方米，工程造價每平方米2000元計算(不包括土地出讓和一級開發成本)，項目的建設期兩年(每年平均投入6000萬元)，特許經營期為28年(不含建設期)。

　　該項目公司總投入1.2億元，其中資本金為3600萬元(民間投資機構投入2880萬元，政府投入720萬元)，其余資金8400萬元從銀行貸款，貸款年利率為7%，分10年還清，還款形式是等額本息償還，因此每年的償還金額為1147.13萬元。假設項目的預期租賃凈收入為每月30元/平方米，則項目公司每年的凈收入為2160萬元。假設在特許經營期內，項目企業擁有免稅待遇，所有收益由項目公司獲得。在12%的折現率水平下，可以算得該項目的內部收益率(IRR)約為9.34%。因此，只要社會資本對于最低收益率要求不高于9.34%，則該項目就有吸引力，公租房項目采用BOT模式在財務上就是可行的。

　　對于追求長期穩定的投資收益的社會資本來說(比如保險資金)，9.34%的項目預期收益率具有一定的吸引力。當然，政府還可以通過延長特許經營期、適當提高租金或者補貼、允許經營一定比例的商業地產等手段，提高收益水平。對于政府而言，只需要在期初投入720萬元的資本金和項目的土地開發成本，在特許經營期內每年投入1440萬元用于租金補貼，也遠低于其新建支出。對租戶而言，平均每個家庭每月僅需支付1260元房租，遠低于市場水平。因此可以看出，在北京這樣的特大型城市通過設計合理的資金結構，能夠使公租房項目能夠取得良好財務收益，實現政府、住戶和社會資本三方共贏。

　　公租房的BOT模式操作流程：由政府確定項目規劃并進行公開招標。中標單位與政府合作，成立項目公司(SPV)。在項目公司資本結構中，政府以土地出讓成本入股，但占項目資本金比例不超過20%。政府授予該SPV公司30年特許經營期。在特許經營期間，項目公司負責項目融資、建設和管理，負責收取租金，以獲得合理回報。經營期滿，該項目將無償轉讓給相應的政府機構。

　　2.融合共有產權的“建設—運營—出售(BOS)”模式。該模式的核心要點是保障房的先租后售，即在保障房建成后的5年內出租，而在5年后可以較為優惠的低價將一定比例的公租房以合理的產權比例(比如60%)出售。這種共有產權性質的保障房，既可以回籠部分資金，又可以讓部分住戶獲得穩定產權，使得保障房社區實現不同收入層次的居民混合居住，利于社區建設。

　　公租房的BOS模式操作流程：整個項目周期分為建設期、運營期和出售后三個階段。政府與社會資本方合作成立的項目公司在特許經營期間，負責項目融資、建設和管理，負責收取租金。在運營期末，部分住房將按照一定的投資回報，出售給由政府確定的特定人群。公租房購買者可以與政府共同享有房屋的產權，但其產權部分在一定期限內只能回售給政府部門，不能在市場流通。

　　3.房地產信托投資基金模式(REITs)。REITs是一種由專門資產管理機構發行的、匯集多方資金進行房地產投資，并將投資凈收益分配給投資者的一種信托基金。通過REITs方式發展公租房，既可使政府用于公租房的建設資金運轉起來，用于后期建設其他保障房，又實現了公租房運營與監管的分離，能夠提高保障房的運營效率，維護租戶合法權益。

　　公租房REITs模式的操作流程如下：首先，由政府、信托公司、房地產公司等合作成立項目公司，專門經營公租房投資管理。其次，信托公司以向社會出售REITs(房地產投資信托計劃)方式募集資金，然后對其保證定期付息，到期還本。之后，房地產企業利用投資者的資金建設住房，政府提供優惠政策。最后，完成公租房建設之后，經營管理工作轉交給相應的項目公司，以低于同等住房市場租價的價格出租給剛入職的大學生等“夾心層”人群租住。從租戶那里獲得定額租金是運營企業的主要收入，運營企業再將租金收入扣除成本和一定收益后，向REITs的投資者支付利息和本金。

　　4.住房合作社模式。住房合作社在解決西方國家住房保障方面發揮了重要作用，是一種重要的公私合作形式。借鑒國外經驗，建議在我國成立專門的非盈利性質的住房合作機構，由其統籌解決入社成員的住房問題。

　　住房合作社與當下非常流行的眾籌模式十分相似，其操作要點：第一，在中央層面設立住房合作總社負責總體規劃，在省級層面設立相應的分社負責轄區內的保障房建設和運營。第二，資金來源包括企業的捐贈和個人社員的投入。企業捐款可以按照相關規定予以稅前減免。個人通過投入資金入社，負擔低廉的公租房租金。第三，住房合作社應該保證其非盈利性質，堅持為入社成員提供低廉的公租房。在一定時期之后(10-15年)，可以將部分合作社公租房以成本價出售給社員。但是，購買房子的社員并不享有完全產權，房屋不可以市場價向外出售，只能在社員之間進行轉讓。第四，合作社公租房必須租賃給國家認可的低收入住房困難居民社員。

　　(二)收儲社會閑置房源的PPP模式

　　除新建保障房之外，PPP模式也可以運用于對現有住宅的改造和利用。對閑置住房較多的地區，政府不必新建保障房，可采用PPP模式對現有閑置住房進行收儲，再轉租給低收入住房困難家庭。這樣，既能節約新建保障房資金投入，又能盡快滿足住房需求。對租戶而言，由于政府部門擔當了房產中介的角色，可以更加長久地居住，免除頻繁搬家之苦。此外，收儲的公租房一般比較分散，能夠滿足不同群體的住房需求，也可避免低收入者集中居住帶來的社會問題。

　　收儲閑置房源PPP模式的操作要點：第一，政府住房保障部門成立專門的收儲公司，并與物業管理公司、裝修公司和房產中介公司合作成立專門的公租房租賃公司(也是一種SPV)。第二，利用社會資本合作伙伴的信息和管理優勢，尋找并簽訂閑置的房源，對其進行符合政府要求的裝修改造。第三，政府部門負責審核房源和申請者的信息，對入住公租房的家庭提供一定的租金補貼，對出租家庭免征租房稅收。

　　(三)設立保障房PPP引導基金

　　保障房PPP引導基金是由政府部門設立的，主要用于保障房融資、建設和運營管理的一種政府引導基金。保障房PPP引導基金使PPP項目的資金來源更加多元化，有利于降低融資成本，提高PPP項目的質量。

　　保障房PPP基金設立的要點：成立專門的基金管理機構，負責基金的募集和投資。在確定項目所需要的資金規模后，由政府先期認購10%的基金份額，其余90%的份額向社會公開出售。所募集資金全部用于保障房PPP項目。基金本身應該就是一個公私合作模式，即由獨立的理事會管理，日常運營根據績效管理的原則，交由獨立的私營機構管理。私人或機構投資者可以把閑置資金借給該基金，或按市場價格提供權益融資;開發商和中央政府也可以為基金提供融資;項目公司或者地方政府可以從基金中低成本貸款，并按PPP項目的要求償還債務。

　　三、支持保障房PPP模式的配套政策建議

　　(一)完善住房保障的法律法規

　　應該盡快出臺《住房保障法》，用法律明確公共部門在維護居民住房權利方面必須承擔的責任和義務。其重點是，要明確規定我國的住房保障投入在各級財政支出中所占的大致比例;在現行財政體制下，要明確以中央和省級財政投入為主，并確立起“省級負總責，市縣抓落實”的體制。

　　(二)設立專門的PPP管理協調機構

　　發達國家經驗表明，專門的PPP管理機構對于規范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項目運行效率等有著非常重要的作用。從我國的國情出發，建議在中央層面成立專門的PPP管理機構，成員涵蓋相關部委，以加強其統籌協調的作用。同時，在省級層面也要設立相應的PPP管理協調機構，以推進PPP項目落地實施。PPP管理機構應致力于提高PPP項目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項目建設和管理中的權錢交易、利益輸送等行為。

　　(三)鼓勵社會資本參與保障性住房的土地政策

　　對土地供給進行調控，合理確定保障性住房的用地供給，是完善住房保障的重要手段。要做好保障房土地供應的長期規劃和年度計劃，確保保障房的土地得到優先供應，且位于交通便利、配套相對齊全的地區。針對公共租賃住房，可以采取直接劃撥方式，但為了融資方便，建議采取出讓、出租、低價入股等多種方式。

　　首先，政府部門應該盡快明確公共利益的范圍界定，完善相關法律法規，為建立合理的補償制度提供依據。其次，國土、規劃、社保等部門應該對所轄區域內被保障人群進行調查統計，依據人均保障房標準測算用地需求，從而清楚了解保障房的土地儲備需求規模。這樣才能編制科學的年度土地供應計劃，明確保障房建設規模，為今后開工建設保障房提供明確的指標約束。在保障房土地供給儲備方面，政府應該劃出部分土地收益作為專門的保障性住房用地儲備專用基金，通過專業機構對土地儲備基金進行運作。再次，建議政府在出讓土地和審批保障房建設規劃的時候，適當提高保障房的容積率。較高的容積率，可以增加保障房的套數，使得更多的人能夠獲得保障房的保障扶持，有利于土地的集約利用。

　　(四)鼓勵社會資本參與保障性住房的財稅政策

　　政府通過補貼、稅收和轉移支付等方式對保障性住房建設提供財政支持，是我國解決中低收入家庭住房問題的重要政策措施之一。

　　一方面，目前我國保障房的資金籌措機制仍然無法保證保障房的建設需求。因此，在堅持“以財政為主，多渠道籌集”的原則下，可以考慮通過投資補助、貸款貼息等多種方式，發揮財政資金“四兩撥千斤”的優勢，提高財政資金吸引社會投資的力度。另一方面，應該對各類保障性住房、建設、運營各環節涉及的稅費給予優惠。

　　為鼓勵企業投資建設保障房，特別是公租房，可以參考《關于企業參與政府統一組織的棚戶區改造有關企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2013〕65號)文件，對企業參與納入政府統一規劃的保障房項目(不僅僅是棚改房，還包括公租房)的，對企業用于符合規定條件的支出，準予其在一定年限和一定額度內在企業所得稅前分期扣除，以鼓勵私營部門積極參與保障房建設和運營。

　　(五)完善相應的金融政策

　　近年來，我國住房金融行業發展迅速，但與滿足住房保障的需求相比，仍有差距。為吸引社會資本參與保障房建設，必須積極完善住房金融政策。

　　第一，為了滿足保障性住房融資需求，建議在國家開發銀行成立住宅金融事業部的基礎上，與住房城鄉建設部合作成立住房保障銀行，轉入住房公積金，負責向保障房開發商和購買者發放優惠貸款。住房保障銀行可以開辦住房儲蓄業務，根據居民存入資金數額和時間期限等提供多種優惠，對住房專項貸款給予支持。

　　第二，鼓勵發行保障性住房企業債券或住宅金融專項債券。《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》(國辦發〔2014〕36號(以下簡稱“36號文”))明確指出，推進債券創新，支持承擔棚戶區改造項目的企業發行債券，優化棚戶區改造債券品種方案設計，研究推出棚戶區改造項目收益債券;適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用于棚戶區改造。這些政策為保障房的金融創新和債券融資指明了方向。政府應該為保障房企業債券融資開通“綠色通道”，以解決資金難題。此外，除了36號文提到的項目收益債券之外，還可以借鑒鐵路系統融資的做法，試點發行住宅金融專項債券，由中央財政提供擔保和利息支持，專門用于公租房的建設和運營。

　　第三，鼓勵社保基金、保險資金、外匯儲備等投入保障房建設。

　　社保基金可以通過信托貸款方式為保障房項目公司提供貸款;保險資金可以通過債券投資計劃來參與保障房建設和管理;外匯儲備可以借鑒中投公司的運作方式，將部分外匯儲備投資于國內保障房的建設和運營。

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