高速公路投融資中的PPP模式

發布日期：2015-02-25來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　近年來，PPP投融資模式被越來越多地提及，成為備受推崇的高速公路投融資方式之一，其獨特的優勢在于擴大非公有制資本在高速公路建設中的作用，推動政府職能轉變，明晰在各利益方責權，提升高速公路的運營管理水平。

　　高速公路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，但高速公路項目建設周期長、建設環境復雜、技術含量高、資金需求量大，在當前經濟形勢下，地方政府財政預算有限，而且又處于償債的高峰期。

　　如何采取有效的投融資方式，吸引更多社會資本參與高速公路的建設和運營，是地方政府和企業都在思考的問題。2014年初，國家財政部明確提出了在交通基礎設施建設中引入PPP投融資管理模式。

　　我國高速公路投融資現狀

　　高速公路既不完全屬于社會公益性項目，也不能完全列為競爭性投資項目。

　　作為基礎性建設項目，其建設都是由國家和地方政府主導。因此到“十一五”末期，其資金來源仍主要靠國家財政補貼和地方政府籌資。隨著資金需求量的不斷加大，高速公路的建設成本大幅提高，從上世紀90年代的1200萬元/公里增加到現在的7000萬元/公里，國家和地方政府財政預算，已經無法滿足基礎設施建設所需的大量資金要求。因此，政府如何真正有效利用社會資金，為地方經濟的騰飛近年來，PPP投融資模式被越來越多地提及，成為備受推崇的高速公路投融資方式之一，其獨特的優勢在于擴大非公有制資本在高速公路建設中的作用，推動政府職能轉變，明晰在各利益方責權，提升高速公路的運營管理水平。

　　發展助力，是全社會關注的重大問題。

　　高速公路作為基礎設施，國家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。在這種政策下，我們國家成為了在公路建設領域融資活動最豐富、實踐最多的國家之一。國內銀行貸款、股票、建設債券、產業基金、與外商合資合作、外商獨資、轉讓經營權、項目融資等融資方式在收費公路中都有實踐，這在發達國家和其他發展中國家中是少見的。相應的出現了BT、BOT、EPC或者幾種方式組合的模式，所有這些模式的嘗試，都是以政府全責承擔風險為前提的，有的地方也出現過政府“賴賬”的現象。總的來說，合作之初企業把風險轉嫁給了政府，沒有完全的市場化，這也是我國特有的現象。目前，在高速公路投融資領域有很多亟待解決的問題。

　　體制不完善：目前我國還沒有建立起高效的金融市場體系，政策環境和投融資體制不完善，相關法律、法規不健全。“政策就是資金”是對政策效應的形象比喻。現行的《中華人民共和國公路法》、《關于公路股份有限公司國有股權管理有關規定的通知》及《收費公路權益轉讓辦法》等缺乏系統的公路法規，對于民間資本進入基礎設施建設領域的合法保護，更是寥寥無幾。

　　投融資渠道單一：長期以來，中央政府和地方政府在高速公路建設過程中，一直充當著管理主體和投資主體的雙重角色。這一壟斷的供給模式造成了建設資金的嚴重短缺，也使地方政府財政不堪重負。近年來，這種單一投資體制逐漸改變，開始以地方集資、貸款、發行債券、利用外資和轉讓經營權等多種形式籌集資金，但受到市場金融體制不暢影響，市場化的運營方式仍然難以推廣。

　　投融資風險加大：當前，企業負債水平不能高于80%，國資委在企業投融資額度方面也有嚴格的限定，因此很多企業都采用項目融資的方式進行融資。項目融資也稱非公司負債型融資，是資產負債表之外的融資，要通過對投資結構和融資機構的設計來實現。項目融資的成本要比傳統融資的成本高很多，主要體現在項目的前期費用，包括融資顧問費、成本費、承諾費及法律費用等，占貸款總額的0.5%至2.0%，利息成本比同條件公司貸款高出0.3%至1.5%。同時，由于金融投融資的法律體系還處于完善期，法律和政策的穩定性相對較差，有時甚至出現矛盾的情況，導致經營管理過程經常遭遇政策和法律障礙。

　　當前，我國應積極完善高速公路投融資管理制度，鼓勵企業或個人投資，拓寬融資渠道是解決高速公路建設資金不足的有效舉措。在市場的需求下引入PPP模式，把該模式與我國高速公路建設實踐相結合，將起到不可估量的作用。

　　PPP模式概念與特點

　　PPP(Pubulic-Private-Partnership)模式，即政府部門與企業合作的一種模式。它是指政府部門與企業或私人基于某個特定項目，形成的相互合作關系，并通過合同來明確雙方的權利與義務，以確保項目合作的順利完成和達到有利的結果。

　　PPP模式主要應用于公共基礎設施項目，特別是投資額大、建設及投資回收期長的大型項目，由項目參與的各方共同承擔責任和融資風險。運用PPP模式雙方共出本金，一方面可以解決政府資金不足問題，一方面因政府參與，企業或私人可以最大限度地規避政策風險，達到雙方利益最大化的目的。在PPP投融資模式中，企業或個人從項目立項階段就參與策劃，可以把行業先進的管理經驗引進來，降低投資，同時在與政府反復談判過程中，把今后可能遇到的風險提出來，雙方合理承擔責任。政府通過給予項目公司特許經營權(高速公路一般為25年)，來換取高速公路的建設，從而促進地方經濟的快速發展。

　　PPP模式的目標

　　PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標;二是高層次目標，指引入私人部門參與基礎設施建設的長期合作目標。

　　PPP模式的組織形式有很多種，包括私人營利性組織、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的需求。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人企業參與基礎設施建設的有關政策的制定者。政府對基礎設施建設有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。

　　金字塔中部是項目有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。

　　金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、政府的政策目標和有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。

　　PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是組織機構在項目生命周期中，設置、提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業，基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念相互合作的形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

　　PPP模式在高速公路中的運用

　　PPP模式使政府部門和企業能夠充分利用各自的優勢,即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力，與企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。

　　消除費用的超支:在項目初始階段，非公企業與政府共同參與的項目識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短了前期工作周期，有效降低項目費用。PPP模式只有當項目已經完成，并得到政府批準使用后，私營企業才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府節約17%的費用，并且建設工期都能保證。

　　推動政府職能轉變:政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管者，從而保證質量，并在財政預算方面減輕政府壓力。

　　同時，政府部門和非公部門可以取長補短，組成戰略聯盟，發揮各自的優勢，彌補對方身上的不足，協調各方不同的利益目標。雙方還可以形成互利的長期目標，以最高效的成本為公眾提供高質量的服務。

　　促進投資主體多元化:我國公路建設的投融資模式主要由中央政府、財政部門、地方、銀行、外資、民營企業等幾方面構成，目前仍需繼續推行多元化、多渠道的高速公路建設投融資體系。

　　利用非公部門來提供資產和服務，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，非公部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。

　　合理分配風險:與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

　　PPP模式風險應對

　　PPP融資模式的風險主要在于政府部門與民營企業或個人之間的風險分配和風險轉移。就經營者而言，做好項目的可行性研究，是正確立項的基本途徑，同時通過募集籌資的方法籌措資金，是項目資金來源的有效途徑。

　　就政府部門而言，他們的參與可以減輕項目參與方融資的難度。同時，值得注意的是政府部門應該選擇那些資金實力雄厚、項目經驗豐富的民營企業或個人作為合作伙伴。政府部門在與民營企業或個人簽訂各方共同協議時，應該明確各方應該承擔的責任以及共同承擔的責任，對各自的權責做出劃分，若出現問題應及時共同討論解決。

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