海外PPP項目的開發工作流程

發布日期：2015-03-09來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　PPP 是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，其主要特點是政府全過程參與經營，將政府資源與私人部門投資相結合，為消費者提供最優的公共產品。由國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員孟春等撰寫的研究報告系統地梳理了PPP模式的國際經驗和發展規律。

　　自20世紀90年代，PPP模式取得了很大進展，廣泛適用于世界各地的公共管理領域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環境和衛生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。從區域看，歐洲的PPP市場最為發達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發達國家PPP項目的規模和管理水平較高。

　　該報告認為，PPP模式成功運營的必要條件有：

　　公共部門謹慎審批項目、明確承諾的邊界和機制;

　　必要的激勵和獎懲機制;

　　確定合理的風險分擔機制;

　　營造必要的環境與機構支撐等。

　　此外，報告結合我國實際提出了相關政策建議：

　　加強與PPP有關的法制建設，我國迫切需要通過立法，保證PPP項目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式，法治建設是一項基礎性工作，要給予足夠重視;

　　成立專門的管理部門;

　　選擇合適的PPP模式與合作對象;

　　把握合作時機;

　　加強公共監管;

　　合理分擔風險并加強風險管控等，以期對我國PPP健康發展有所啟示。

　　海外PPP項目開發工作的設計和管理，是中國企業“走出去”的第一步，也是最重要的一步。

　　近年來，中國承包商投資海外的風潮逐漸形成。這一方面源于海外市場的廣闊天地提供了更多的挑戰與機遇，中國承包商所擁有的資金、成本優勢和某些領域的人員、技術專長大有用武之地;另一方面也源自不少中國承包商對自身業務中可持續發展問題的關注和思考。

　　此前，中國承包商在海外工程中的參與，主要集中在勞務分包、施工分包、施工管理總承包、EPC總承包或EPC+融資等領域。盡管這些承包合同為承包商們帶來了可觀的營業收入，但工程承包項目“建完就撤”的一次性屬性無法為承包商帶來可持續的現金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投標和中標基礎上，當年的業績目標實現后，轉年又要從頭開始。因此，承包商內部最繁忙的部門通常就是項目投標部門。

　　而以海外投資的方式參與擅長領域的PPP項目，為中國承包商提供了另一條發展道路。通過對PPP項目自開發、設計、投融資、建造、設備采購、調試到運營、維護、管理等全過程的參與，以及在不同的東道國市場和行業領域進行差別化的布局投入，中國承包商可以打造出以項目長期、穩定的經營性現金流為核心，以設計、建造和設備出口和技術服務為輔助的全新盈利模式，進而轉型成為投資商。

　　但是不少中國企業投資海外卻折戟沉沙的案例又讓我們意識到，在如此具有吸引力的機遇背后，其實還潛藏著諸多未知的風險。當一個項目投資的機會擺到眼前，首當其沖的問題就是這個項目是否該投，以及如何去投。因此，對海外PPP項目開發工作的設計和管理，是中國企業“走出去”的第一步，也是最重要的一步。

　　海外PPP項目開發的基本工作流程

　　海外PPP項目開發的基本工作流程包括開發規劃、開發準備、投標競爭、融資等四個基本環節。

　　其中：

　　開發規劃環節主要針對未來三年及以上的公司戰略，著眼點是企業的海外業務目標和戰略，落腳點是目標投資區域/國別、投資目的、投資類型、行業類別等。

　　開發準備環節主要針對未來一至三年，企業投資的目標項目群組或國別市場，進行全面的組織資源整合與配置，設計和實施項目開發工作機制。

　　投標競爭環節主要針對未來六至十八個月的具體目標項目，對候選投資目標進行甄選與評估，研究項目招標文件，準備投標文件以及履行審批手續。

　　融資環節則貫穿海外PPP項目開發的全過程，包括融資規劃、項目推介，以及股權融資和債權融資的安排等。

　　開發規劃

　　在開發規劃環節，企業首先要制訂海外業務目標和戰略。海外業務戰略類型的選擇取決于企業開展海外業務的目標，通常：以獲取長期、穩定現金流為目標的，制訂投資導向型戰略;以獲取短期工程利潤為目標的，制訂工程導向型戰略;以機械、設備出口為目標的，制訂設備導向型戰略;以技術及管理輸出獲取增值收益為目標的，制訂運營導向型戰略;以占領重要資源或關鍵通路為目標的，制訂資源導向型戰略。

　　制訂海外業務目標和戰略后，開發規劃階段還要確定企業的目標投資區位、投資目的、投資類型和行業類別。

　　在確定目標投資區域或東道國時，需要著重考慮當地的宏觀經濟和金融環境是否穩定健康，潛在基礎設施投資需求是否旺盛，同時還應充分識別目標投資區域的國別風險和投資競爭強度，并整理現有的和可以利用的當地資源。

　　投資目的決定了企業在海外項目中扮演的角色以及利益關注點，以產業投資為目的的，通常投資并持有項目權益;以財務投資為目的的，在項目投資風險大幅降低后及時溢價退出;以戰略投資為目的的，更重視投資項目對關聯產業的輻射和帶動。

　　投資類型和行業類別方面，主要的投資類型包括新建投資(Greenfield)、更新投資(Brownfield)、收購兼并(M&A)等，行業類別則包括企業具有行業投資資源稟賦的“優勢行業”以及市場存在大量投資需求的“機會行業”。

　　開發準備

　　在開發準備環節，作為發起人或者牽頭方的企業要進行組織資源的整合與配置，并根據組織資源狀況設計和實施項目開發的工作機制。

　　組織資源整合工作首先要架構起海外PPP項目的開發組織(即聯合體)，確定開發組織的構成并據此識別聯合體成員的角色安排和成員候選范圍。同時，還要確定開發組織的形式，如直線職能制、矩陣型、虛擬組織結構等，這是設計開發組織各項運作機制的基礎。而后，依據開發組織的構成和形式制訂開發組織的資源配置方案。資源配置的核心是利益分享和風險分擔，內部資源配置著重開發職責的分配和考核機制，外部資源配置著重外部伙伴的整合和合作機制。

　　開發工作機制主要包括三方面內容。一是聯合體決策機制，依據不同開發階段聯合體各成員間的契約基礎，對海外PPP項目開發過程中可能涉及的決策事項進行分類和細化，確定不同決策事項的決策主體和決策規則，將決策程序和方法予以明文化和流程化。二是成本分擔機制，對于不同性質的開發成本應采用不同的分擔機制，如按聯合體成員持股比例分擔、聯合體成員各自承擔、設立前期費用池由聯合體成員均攤等。此外還要對預算變更和成本分擔機制的變更進行控制，納入聯合體決策事項中。三是后勤保障機制，包括情報獲取與分析流程、文檔管理規則、信息溝通方式、保密措施與方法、共同行動協調等內容，通常需要設立項目開發辦公室來專門負責。

　　投標競爭

　　當具體的目標項目浮出水面后，就進入了投標競爭環節。首先應進行目標項目的甄選，通過對東道國PPP相關法律法規的研究以及初步的風險、財務評價，從目標項目中甄選出少量具有開發價值的項目。而后，各聯合體成員需對甄選出的潛在目標投資項目進行內部評估并立項，再進行包括工程技術、財務、風險合規、合同法律等方面的全面可行性研究。同時，對確認參與立項項目投資聯合體的成員進行開發職責的分工，確定各成員的權責、成員間的法律關系，以及聯合體的主要工作流程。

　　進入投標程序后，聯合體牽頭方需組織各成員和第三方顧問團隊進行招標文件研究、競爭態勢分析、測算確定商務條件、投標文件編制等投標準備工作，同時將投標計劃報發改、商務、國資、外管等部門進行審批或備案，并提前準備申請優惠政策所需的文件。通常，海外PPP項目的投標流程包括：提交EOI、提交資格審查文件或標書、談判、與東道國政府簽訂框架協議、正式簽署項目協議等。

　　融資

　　融資環節貫穿海外PPP項目開發的全過程。融資準備工作首先應明確股權資金和債權資金的比例，而后在聯合體各成員間對股權出資進行分配。通常，聯合體中的產業投資人、財務投資人、戰略投資人的股權出資比例不同。待融資方案確定后，財務顧問將編制融資計劃書并進行融資路演，吸引符合條件且能夠接受融資方案的股權和債權投資人。

　　股權投資人方面，主要的產業投資人將進入聯合體的核心緊密層，東道國政府對其在項目公司的股權投資鎖定限制也相對嚴格;財務投資人一般作為聯合體的外圍松散層，股權投資的鎖定期相對較短，但通常需要在海外PPP項目投標時，向東道國政府申請確認其財務投資人的身份;戰略投資人通常也會進入聯合體的核心緊密層，由于其可為項目帶來特殊效益并從項目中獲益，因此股權投資的鎖定期限制也相對較嚴格。

　　債權投資人方面，應依據海外PPP項目東道國政府的融資環境，從中資金融機構、東道國境內金融機構、其他境外金融機構中做出權衡和選擇，通常考慮的因素包括：采用東道國本幣還是外幣融資(主要為匯率因素)，采用市場化融資還是東道國政策性融資(主要為利率和期限因素)，采用公司融資還是項目融資(有限追索權或無追索權)等。

　　信息要素、伙伴要素和智力要素，是支撐中國企業海外PPP項目開發工作的三個關鍵要素。其中，信息要素包括項目開發信息的收集、篩選、處理和共享;伙伴要素包括項目開發的聯合發起人、非發起人的聯合體成員、項目開發代理機構等;智力要素包括總顧問(兼財務顧問)、技術顧問、法律顧問、會計顧問、稅務顧問等。

【相關閱讀】

• 國內首部PPP項目全流程管理經驗總結類書籍出版
• 如何處理需求變更—需求變更規范流程
• 淺析國際工程項目管理流程及要點
• 奧媒關注中國投資巴爾干:多國希望成為"中國節點"
• PPP項目基礎問題匯總，從項目投資管理到實施方案全流
• 發改委：境外投資管理程序擬進一步簡化