淺析財政如何作為PPP模式

發布日期：2015-03-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　一、財政定位：由主導者轉為引導者、合作者

　　簡單講，PPP與傳統投融資模式最大的不同，就是政府資金與社會資本共同合作、全程合作。因此，要推廣PPP，政府必須首先轉變角色定位，由過去的主導者，變為引導者、合作者。扮演好引導者角色，就是要打造出好的政策環境，更多地去引導和鼓勵社會資本參與到基礎設施建設領域。所謂合作者，就是政府與市場主體要在合作協議的基礎上，共同投入資源，共同行使權力，共同分享收益，共同承擔風險。

　　二、財政作為PPP需抓好三個關鍵

　　關鍵一：政策環境。核心是建立全社會信用體系。從政府講，要轉變觀念，恪守契約，嚴格按照合約辦事，不能朝令夕改。從企業講，就是要嚴格執行合同，不能夠先搞低價競標，建設中一再要求追加投資，捆綁政府。因此，政府與企業，合作雙方必須有起碼的信用，只有互相信任，整個市場的信用環境才能優化，PPP的全面推廣才有可能。

　　關鍵二：項目儲備。PPP適用的范圍比較廣，有的是經營收費，比如高速公路;有的是價格補貼，比如垃圾污水處置;有的是資源匹配，比如輕軌的上蓋物業……但不管是哪種類型，其對企業投資意愿的指向都是項目要有預期收益。從政府財政的角度講，一方面要選好項目，只有那些具有相應收益權的項目才能入庫。比如，農村公路建設，主要靠政府投入，修好后又不能收費，企業無利可圖，就難以實施PPP。另一方面，要明確約定，要改變以前那種先定項目、再邊談邊改的習慣，而是讓企業一開始就看到完整的項目規劃和權益約定，比如資金需求、融資方式、投資回報、收益分配以及財政補貼等，真正做到招標就能操作。比如，垃圾焚燒，政府和企業大致按什么比例分擔建設資金，運營中靠政府補貼垃圾運費和企業焚燒發電形成收益，這些要件清晰明了，企業參與意愿才強。隨著項目庫積攢的優質、可行的公共項目方案越來越多，才能吸引更多企業來參與市場競爭，與政府達成合作意愿。這不僅能夠在有限資源下實現公共項目的自動比選，而且能夠最充分、最高效地提供公共產品，從而實現政府財政推廣PPP的最終目的。

　　關鍵三：邊界條件。邊界條件是項目儲備、合同要約的核心所在，事關整個PPP項目的成敗。從政府財政的角度看，邊界條件的設計也就是PPP項目政府和社會資本承擔風險和享受收益的最大范圍，是彼此的責、權、利的劃分，也是PPP項目參與雙方承擔風險的底線。

　　邊界條件千差萬別，設置也十分復雜。不同行業、不同項目在不同的外部環境下有著各不相同的要求。比如在衡量收益時，土地整治就應主要考慮地段位置、拆遷成本、整治周期等因素;污水處理就應主要考慮管網配套、設備投入、事故風險等因素。而即使同一項目的風險，也會因外部影響因素不同而有所差異。比如，土地一級市場整治，由于所處區域的不同，或者是相似項目因征地拆遷等因素變化，使得每一個項目的風險分擔設置都較為復雜。但盡管復雜，我們仍然可以看到，邊界條件的核心就是兩點——利益分配和風險分擔。

　　利益分配方面，主要包括定價范圍、政府補貼、資源匹配、排他權等。

　　首先是定價。從國際實踐看，通常根據建造成本、運營維護費用、預期收益率等因素，倒算出價格上限，并根據未來使用流量、CPI等變量，給出一個調價公式。如某軌道交通要搞PPP，需提前測算成本，然后根據人流量等因素算出企業的盈虧平衡點，最后得到人流量、票價和預期收益率之間的關系公式。以某軌道交通PPP項目為例，假定預期收益率是10%,由于人流量不足，實際收益只有8%,那么就可以按照合同約定提價;如果實際收益達到12%，那么按照合同約定，要么政府分享收益，要么降低票價，讓公眾受益。其次是政府補貼。當實際收益低于約定的預期收益率，而政府出于公共服務質量的考慮，不愿意提價，就可以按合同約定給予補助。假定某輕軌線當前確定的票價為2.3元/人次，要達到盈虧點，每天人流量必須達到100萬人次 ，而實際每天人流量只有61萬人，因此，客流量在達到100萬人次前，政府需給予補貼。若幾年后，人流量達到100萬人次，政府財政將減少，甚至不補貼。實際上，預期收益反映的就是雙方認同的影子價格，調價公式和政府補貼都是為了把收益鎖定在這個價格上，既防止企業暴利，也保證企業的合理收益。第三是資源匹配。當項目建設和運營需要的資金量過大，政府無法為企業提供那么多的補貼時，政府一般會按照合同約定采取資源配置的方式，彌補企業的建設投資。但同時，我們也要清醒地看到，以前，我們資源配置的對象往往是國有企業，在談判過程中，雙方的工作性質和工作目的是一致的，對資源價值、配置方式等談判內容理解得更快，可能只需要3、5天或者一個星期就能談成。現在實施 PPP模式，資源匹配的對象變成了社會資本，企業對政府所認定的資源價值、配置方式等不一定會認同，談判過程就會變得很艱難，可能需要一兩個月甚至兩三個月才能談成。因此，必須把資源價值算得更為精細，只有這樣，談判才能更快、更順利。第四是排他權。PPP的很多項目都給予了項目公司特許經營權，既然是特許，就天然地有一些排他性。

　　風險分擔方面：風險應與收益匹配，在政府與企業的合作中，誰對哪種風險最有控制力，誰就應承擔相應的風險。按照這個原則，企業應當承擔建造、運營、技術、融資等風險;政府應當承擔政治、法律、政策、不可抗力等風險。比如搞一個隧道的PPP項目，約定了20年的收費特許經營權。如果建設過程中出現了質量問題，這個風險應當建筑商承擔;如果運行后車流量稀少，風險由運營商承擔;如果遇到股東退出、利率變動等情況，風險由企業承擔;如果市政府統一規定取消收費、或者遇到特大自然災害，風險只能由政府兜底。

　　從上面的分析我們可以看到，利益的分配、風險的分擔，都受到不斷變化的外部因素影響。所以政府財政應當高度重視利益分配和風險防范，邊界條件的設置要高低適當、謹慎優先。

　　三、財政在推廣PPP時還應注重三個關注

　　關注一：政府與市場—關注兩者的責、權、利的劃分

　　十八屆三中全會指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要求更好地發揮政府的作用。社會主義市場經濟的優勢在于兼顧效率和公平，就在于政府能夠有效彌補市場失靈，加強和優化公共服務。一方面，目前PPP涉及的項目大多是混合公共品，很多具有自然壟斷的特征，如果政府監督不到位，企業就會傾向于定高價、牟暴利，公共服務的效率也未必提高(比如供水、供電);另一方面，由于這些公共產品所有權實際掌控在政府手中，如果監督不到位，很可能成為政商勾結、貪污腐敗的溫床(比如某省高速路建設，四任交通廳長入獄)。因此，在PPP的推進中，不僅僅要立足政府和企業的“伙伴關系”，嚴格界定“市場的廣度和政府的寬度”，合理約定利益分配和風險分擔機制，還要充分發揮政府的監督作用。同時，也要看到，不管是項目的前期可行性論證，還是項目的前期設計，都具有相當程度的專業性，需要更為專業的團隊來做。因此，政府應當嚴格按經濟規律辦事，發揮好市場的作用，利用好私人部門的優勢，“該企業做的，放手交給企業”。政府從中起到一個穿針引線作用就行了，切忌大包大攬。

　　關注二：當前與長遠—關注政府財政的可持續性

　　PPP項目的特許期一般有10-20年，甚至更長。因此，財政在PPP項目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長遠賬”。實施PPP，能夠直接地、點對點地化解當前投融資方面的現金流短缺問題，但它絕不僅僅是一項簡單的融資工具，更是一種需要政府財政在項目生命周期全程參與的管理方式。一方面，政府財政很可能會因為風險分擔和落實兌現補助政策而產生持續的資金支出。所以在實施PPP項目時需要財政部門把眼光放長遠一些，避免短視對財政未來的可持續性造成負面的影響。另一方面，私人部門如果過度壓低建造成本，那么后續的運營維護成本就會拉高，項目總成本反而上升，最終導致項目的失敗，形成政府與企業的“雙輸”局面。

　　關注三：傳統與創新—關注新舊投融資模式的銜接與配合

　　在公共服務和社會基礎設施建設領域引入公私合作模式，成立項目公司(SPV)是政府投融資模式的創新，這種以項目公司(SPV)為基礎的融資是典型的項目融資，與傳統的融資方式存在本質不同。但這并不意味著對傳統的政府投資模式的全盤摒棄。一方面，PPP不是萬能的，在很多純公益性、缺乏相應收益權的領域，不能搞PPP;另一方面，推廣PPP是一個循序漸進的過程，尤其在我國現階段，公司合作模式的法律法規還不健全，相關運作機制和管理經驗的積累還需要一段時間，不能一哄而上。

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