商業(yè)銀行如何參與PPP項目？

發(fā)布日期：2015-03-31來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　PPP(Public-private-Partnership)，即公私合作模式，公共部門和社會資本合作，以特許經(jīng)營權(quán)的方式，共同提供公共產(chǎn)品。盡管目前PPP模式仍處于試點推廣階段，但是，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺，已經(jīng)是大勢所趨，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還債務(wù)余額約為10.89萬億，其中融資平臺債務(wù)占比約為40%，加上或有負債，地方性債務(wù)余額將達到18萬億。在地方債務(wù)高企、發(fā)債受限的情況下，PPP模式成為未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。

　　為進一步規(guī)范PPP項目發(fā)展和運營，發(fā)改委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告，財政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，同時發(fā)布PPP項目合同指南(試行)。《通知》中明確指出了政府作為監(jiān)督者和利潤調(diào)節(jié)者的角色，既要合理宅股社會資本的回報率，同時也要兼顧政府財政負擔和公共項目的社會公益性。《辦法》出臺也將進一步規(guī)范PPP的運作與管理。

　　這一模式的出現(xiàn)進為社會資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)造了條件。隨著地方融資平臺的受限，商業(yè)銀行信貸將瞄準PPP市場，為其提供融資服務(wù)。同時擁有金控集團北京的中信、平安等銀行還將搭建PPP金融服務(wù)平臺，發(fā)揮自身集團優(yōu)勢。

　　一、PPP的內(nèi)涵與外延

　　1、概念

　　PPP(Public-private-Partnership),即公司合作模式，20世紀80年代起源于英國，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。模式特點是政府和社會資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府賦予私人部門特許經(jīng)營權(quán)，私人部門通過獨立運營和收益權(quán)獲取利潤，之后政府回收項目。這種模式的主要初衷是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營當中的融資難和運營效率差的問題，同時也拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，活躍社會資本。當前，我國地方政府存量債務(wù)高企，很難繼續(xù)滿足民眾不斷增長的對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。政府部門與社會資本合作參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式，這也對于緩解地方政府債務(wù)壓力有較大作用。

　　2、分類

　　PPP分廣義和狹義。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)(SPV)，雙方共同參與公共基礎(chǔ)項目設(shè)計、建設(shè)和運營。廣義的PPP分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。外包類下，私人部門主要負責項目的工程建設(shè)，較少舍棄后期的運營和管理，整個過程以政府為主導(dǎo)，私人部門積極性較低，承擔的風險較低，主要收益來自政府付費;特許經(jīng)營類下，政府賦予私人部門一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，由私人部門負責整個項目的建設(shè)、運營和管理，政府起到監(jiān)督和利潤分配的角色，私人部門收益來自項目運營收費和政府補償，特許經(jīng)營權(quán)到期后，項目移交給政府，該模式下，政府和私人部門共擔風險，私人部門積極性更高，典型的模式為BOT模式;私有化類是指私人部門在政府監(jiān)督下，進行項目的建設(shè)、管理和運營，項目最終歸私人部門所有，雙方的合作也是長期的，該項目下，私人部門承擔較大風險。

　　此外，還可以根據(jù)項目收入來源的角度，將PPP項目分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，經(jīng)營性項目一般采取使用者付費的方式盈利，非經(jīng)營性項目由政府向私人部門出資，以保證私人部門收益，介于經(jīng)營性和非經(jīng)營性的被稱為準經(jīng)營性項目，其特點是私人部門通過使用者付費和政府補貼相結(jié)合的方式獲取收益。

　　3、PPP模式的主要優(yōu)點和缺點

　　PPP模式下，政府負責監(jiān)督，私人部門負責全程的設(shè)計、建設(shè)和運營。主要優(yōu)點有：首先，政府部門和私人部門的合作，有利于發(fā)揮私人部門的管理優(yōu)勢，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率，對于政府而言，則有利于減輕政府在基建投資中的債務(wù)壓力;其次，政府與私人部門共同參與，共擔風險，政府通過利息貼現(xiàn)、補償?shù)葯C制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進投資主體的多樣化;最后，宏觀經(jīng)濟環(huán)境表明，房地產(chǎn)投資增幅下滑至12.5%，基建投資增速上升，“一路一帶”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等帶來大量的基建投資機會，基建投資將成為未來一段時間中國經(jīng)濟增長的主要動力，在政府債務(wù)高企的情況先，社會資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時也將拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，有利于活躍民間資本，有利于實現(xiàn)公私雙贏。

　　由于PPP模式本身的特點，也具有一定的缺陷，主要有：首先，如何處理利潤分配，社會資本以利潤為目標，而公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為目標，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充當?shù)恼嚼麧櫡峙湔叩慕巧龠M社會資本的參與必須為社會資本提供良好的回報。這也是PPP模式能夠維系的重要前提，國內(nèi)成功的PPP案例是“北京地鐵四號線”，失敗的案例是“鳥巢”，后者之所以失敗，原因在于“鳥巢”承擔了較多的社會公益責任，后續(xù)的商業(yè)運營受到諸多限制;其次，政府信用風險，地方政府信用與社會資本的收益密切相關(guān)，地方政府違約或無法兌換收益承諾，將對私人部門造成較大損失。

　　二、PPP主要模式分析廣義

　　PPP模式主要有BOT、BT、BOO、 BOOT、ROT、BTO、DBFO、TOT、DB等。

　　BOT模式最標準的PPP模式，項目過程權(quán)責明晰，政府的責任主要是監(jiān)督，為保證私人部門項目收益，政府會想其提供一定的投資補助、擔保補貼、貸款貼息等;BT模式是建筑行業(yè)經(jīng)常使用的模式，由于政府承諾負擔項目期間的融資利息支出，因此私人部門和銀行參與的積極性很高;BOO模式最大的特點是項目最終歸私人部門所有，政府負有長期的監(jiān)督責任，與之區(qū)別的是BOOT，后者擁有一定期限的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并不是長期的。受到不同項目的需要以及不同模式的特點的影響，BOT是經(jīng)營性項目的最佳選擇，經(jīng)營性項目可以保證私人部門獲取可預(yù)期的收益，非經(jīng)營性項目適合采用BT模式，比如醫(yī)院、學(xué)校的大樓，以及道路、橋梁。

　　不同的PPP模式有所區(qū)別：BOO模式私有化程度最高，私人部門風險最高，其次是DBFO，BOOT、BOT。風險分配的另一端是收益分配，政府在PPP運作過程中不僅充當監(jiān)管者，也充當著利潤分配者的角色，既要保證項目回報率對社會資本具有吸引力，又要考慮公眾公益性的需要，避免與民爭利。

　　三、商業(yè)銀行如何參與PPP

　　當前新型城鎮(zhèn)化PPP項目如火如荼， PPP項目將成為商業(yè)銀行的貸款投向。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務(wù)咨詢機構(gòu)，一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等，另一方面，銀行業(yè)將積極參與到項目的設(shè)計、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項目開發(fā)提供咨詢。

　　1、中信集團聯(lián)動參與PPP——投貸模式

　　投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目融資需求，發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行可成為PPP項目的股東，商業(yè)銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。同時貸款和投行資金聯(lián)動可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風險，投行資金的參與也為銀行更好參與PPP項目的運作提供了良好的契機。

　　集團化模式

　　中信銀行與一般商業(yè)銀行相比，擁有控股金融集團背景，中信集團聯(lián)合中信銀行、中信證券、信托、地產(chǎn)、咨詢、基金等子公司，召開“中信PPP”模式合作論壇，組建中信PPP聯(lián)合體，形成了由中信集團牽頭，各成員公司聯(lián)系人負責的模式，實現(xiàn)日常事務(wù)、項目信息的共享。具體運作過程中，中信銀行提供項目融資、銀團貸款、并購貸款、股權(quán)投資、對接險資、理財融資，票據(jù)、債券等產(chǎn)品。為應(yīng)對PPP項目運作需求，中信銀行形成了“總分支”的三級聯(lián)動體系、前中后臺部門之間協(xié)同配合的機制，專門針對PPP項目成立了領(lǐng)導(dǎo)工作小組。

　　從全球來看，在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資者當中，保險公司、資管公司和公共養(yǎng)老金充當主要角色，非銀金融機構(gòu)發(fā)揮更大作用，參與深度更高。大型基建投資項目能夠帶來相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流、較高收益率，最重要的是能夠?qū)崿F(xiàn)風險對沖，長期低風險可以對沖其他投資項目。在銀行業(yè)大資管時代來臨、金融自由化前景可期的情況下，商業(yè)銀行可以通過非銀業(yè)務(wù)更多地參與PPP。擁有多元化優(yōu)勢的工商銀行、交通銀行、平安銀行、中信銀行等將擁有更多機會。

　　首先，信貸和資金服務(wù)是中信銀行第一要務(wù)，利用表內(nèi)和表外資產(chǎn)為PPP項目提供融資;其次，中信銀行擔任PPP項目顧問，發(fā)揮集團優(yōu)勢，協(xié)同集團下屬公司信托、咨詢、基金等為PPP項目提供設(shè)計和融資方案;最后，發(fā)揮金融機構(gòu)優(yōu)勢，充當PPP項目組織和撮合方，在PPP項目中，商業(yè)銀行從傳統(tǒng)的信貸服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的服務(wù)商。

　　2、商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)

　　2008年以來，地方政府通過地方融資平臺舉債刺激經(jīng)濟發(fā)展，使得地方政府債務(wù)高企，中央政府多次調(diào)研政府債務(wù)情況，并明確未來將集中清理地方債務(wù)，優(yōu)先集中力量償還到期債務(wù)。而另一方面，我國新型城鎮(zhèn)化剛剛起步，預(yù)計未來六年將釋放42萬億資金需求，在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的情況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP將成為城投債的替代和延伸。

　　以北京地鐵4號線為例，介紹商業(yè)銀行PPP貸款業(yè)務(wù)。

　　(1)北京地鐵4號線分為A和B兩個部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機電項目，包括地鐵車輛、售票系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項目由特許經(jīng)營公司——北京市京港地鐵有限公司負責建設(shè)運營，背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司共同出資設(shè)立，其中港鐵股份和首創(chuàng)股份分別占比49%，京投占比為2%。

　　(2)項目規(guī)劃時間分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期，2004-2009年為建設(shè)期，2009-2034年為特許經(jīng)營期，30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，北京地鐵4號線將歸政府所有。

　　(3)京港地鐵有限公司收入來源包括車費和廣告收入，同時京港地鐵需要租用A項目的資產(chǎn)，政府承諾如果地鐵人流量達不到當初目標，政府將降低A項目的租金，彌補京港地鐵收入;反之，如果人流量超出預(yù)計，政府將提高租金，防止“爭利于民”和超額利潤。

　　(4)融資模式：京港地鐵注冊資本15億元，剩余資金來自銀行無追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。

　　京港地鐵4號線是成功PPP項目的典型。社會資本和政府合作提供公共服務(wù)，既保證了項目的公益性，也照顧了社會資本的利潤。商業(yè)銀行在SPV組建過程中提供了無追索權(quán)或者有限追索權(quán)貸款，期限長，利率低。由于整個項目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項目融資、銀團貸款、并購貸款等。

　　3、銀行理財借道支持PPP

　　《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵銀行理財資金服務(wù)實體經(jīng)濟，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產(chǎn)品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機構(gòu)投資人股東，獲得固定回報，并不承擔項目風險，只是名義上的股東。退出時有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復(fù)雜。

　　風險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構(gòu)投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨竹入政府信用、項目失敗等特殊風險，因此銀行和信托在執(zhí)行前，需要既做好盡職調(diào)查，規(guī)避項目法律風險和經(jīng)營風險，又要確保項目擔保的可靠性，在最壞的事情發(fā)生的情況下，減少損失。

　　資管計劃也可以參與到PPP項目中，途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業(yè)銀行設(shè)立、直接以單一企業(yè)的債權(quán)類融資項目為投資方向、由中央國債登記結(jié)算有限責任公司統(tǒng)一托管、在銀行間市場公開交易、在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體。目前購買人主要是商業(yè)銀行資管計劃。具有標準化、可流通性、充分信息披露、程序簡單等優(yōu)勢。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)的剛性兌付、服務(wù)實體經(jīng)濟。

　　4、資產(chǎn)證券化

　　PPP資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目。由于PPP項目具有以下特點，因此資產(chǎn)證券化是一種安全的融資方式。首先，由于PPP項目多是公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價格穩(wěn)定，因此PPP項目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

　　其次，現(xiàn)金流可以預(yù)測，PPP項目通過收費方式收回前期投資，在項目開始前可以對項目進行充分盡職調(diào)查，而且公共項目由于使用價格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測。

　　最后，項目安全性高，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目是良好的資產(chǎn)，而且風險在政府和私人部門之間被合理分配。

　　銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP具有較好的安全性、長期性等特點，可以調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風險和久期;二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的設(shè)計產(chǎn)品和承銷。

　　5、其他融資方式

　　(1)股權(quán)融資

　　由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機構(gòu)和個人組成，然后參與PPP項目公司股權(quán)。

　　(2)保理融資保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔保和融資等。保理融資用于PPP項目時，整個過程為，PPP項目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負責催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務(wù)融資;另外一種是PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。

　　(3)融資租賃

　　PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責采購設(shè)備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負責向PPP項目公司收取租金。

　　四、總結(jié)

　　PPP方興未艾，它將成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式之一，未來幾年將釋放數(shù)萬億的資金需求，PPP項目也已經(jīng)成為繼地方融資平臺之后商業(yè)銀行的又一大貸款投向，有利于銀行同時發(fā)揮“商行+投行”優(yōu)勢。利好銀行信貸業(yè)務(wù)、理財資管業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)。

　　商業(yè)銀行參與PPP項目主要通過銀行貸款業(yè)務(wù)和非銀業(yè)務(wù)，PPP貸款業(yè)務(wù)包括以商業(yè)銀行信貸為核心的一系列貸款服務(wù)，包括并購貸款、銀團貸款、項目融資等。

　　PPP項目貸款具有穩(wěn)定的回報率和安全性，由于PPP項目多位公共基礎(chǔ)設(shè)施，所以其主要風險被社會資本、公共部門和商業(yè)銀行合理分擔，因此PPP項目貸款風險較低。非銀類業(yè)務(wù)參與PPP項目主要包括理財資管業(yè)務(wù)、投行咨詢等，理財資金借道信托、券商等通道投投資PPP項目的股權(quán)或者債券，或參與PPP項目的資產(chǎn)證券化。

　　相比較一般商業(yè)銀行而言，大型國有商業(yè)銀行和擁有金融控股集團背景的商業(yè)銀行更具競爭力，大型國有商業(yè)銀行擁有充足的信貸資源，具有豐富的項目運作經(jīng)驗，擁有成熟的風險評估和調(diào)查體系;中信銀行、平安銀行等具有強大的金控集團背景，擁有專業(yè)的服務(wù)團隊，豐富的項目運作經(jīng)驗和資源，在集團聯(lián)動下，成立PPP項目聯(lián)合體，充分發(fā)揮協(xié)作效應(yīng)，可以為PPP項目搭建一體化金融平臺，成為PPP項目的牽頭人。

　　在銀行參與PPP過程中，有兩個方面需要注意：第一，是項目收益與期限，在以前地方融資平臺下，債務(wù)多擁有隱性政府擔保，但是在PPP模式下，項目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經(jīng)營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這也是部分信托資金一直存在的顧慮;第二，是項目風險，PPP模式有望取代地方融資平臺，但是未來政府很難繼續(xù)為PPP承諾隱性擔保，因此商業(yè)銀行參與PPP需要做好事前盡職調(diào)查，選擇優(yōu)質(zhì)項目和優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作。

　　來源：中信建投證券

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