PPP熱潮下的尷尬：簽約三大難、BT模式偽裝PPP方便利益輸送

發布日期：2015-05-14來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　現實很復雜，PPP熱潮與較低的簽約率并存。一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動，繼續堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項目包裝成PPP，主要為了方便項目融資、獲取補貼。BT是否應該繼續存在?有人認為BT是地方政府的一種現實需求，有其積極意義;但也有人指出BT在中國境內已經走偏，很大程度上伴隨著利益輸送，容易導致“豆腐渣”工程。

　　4月24日，發改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

　　據記者采訪了解，PPP項目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項目沒有經營性收入，在捆綁其他項目資源時，如土地，碰到現實法律困境;政府和融資方，就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目，容易突破10%的財政紅線。

　　有地方政府人士對記者表示，就像化解地方債，盤活存量資產過程中，不好的項目折價給社會資本，社會資本都未必感興趣;但如果是收益穩定的好項目，政府為何要舍棄這部分公共資源，割讓給社會資本呢?這是一個矛盾。

　　收益方面。很多PPP項目屬于公益性項目，項目本身無法產生經營性收益，需要打包其他項目，現實中多為土地資源，但土地需要走招拍掛程序，這塊土地是否會落入到項目承包方，就打了一個問號。這樣的打包條件，因為存在風險，往往也難以在央企國企的投資委員會上獲得通過。

　　融資方面。地方政府希望是物美價廉，資金成本最好能維持在5.9%的基準利率，國開行、農發行此類政策性銀行或許能提供這類貸款;但商業銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會在8%左右，這種資金價格的差異，也使得項目難以談攏。

　　在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項目，財政部要求各地進行PPP的財政可承受論證，每年度PPP項目從預算中安排的支出責任，不得超過一般公共預算支出的10%。這個紅線受到業內不少人士的歡迎，但在我國事權和支出責任并不太匹配的當下，基層政府一般公共預算收入不多，很多依靠上級政府轉移支付，但事權多，需要進行的基礎設施和社會事業的項目多，10%的紅線，可能會導致部分基層政府難以上馬PPP項目。

　　PPP項目簽約率低，這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財政廳PPP中心相關負責人對記者表示，PPP項目前期工作，如交易結構、項目結構的設計都很復雜，去年開始出臺PPP的各項政策，如果僅經過一年多的時間，就滿地開花，絕非好事。

　　另外，隨著中央部門發布的PPP政策日益完善，如將政府財政補貼PPP項目的資金納入跨年度預算，通過制度安排幫助政府履行合同文本，這也為社會資本進入PPP項目掃除了一些障礙。

　　PPP仍在如火如荼地進行。有些PPP項目融資結構安排得好，甚至能以基準利率下浮20%的成本參與項目建設，好的PPP項目似乎不用太擔心融資;有些BT模式適用的行業，如市政道路，通過合理的結構安排，也能改造成PPP模式。

　　BT模式合法化?

　　西部省份一地級市水利部門相關負責人對記者表示，他們今年打算做首個PPP項目，要在城市里建設一個人工湖，項目已經論證一年時間，立項獲得通過。這個湖是一個純公益性項目，為的是提高人居環境，形成生態小氣候。由于政府缺錢，需要尋找社會資本合作，社會資本幫忙把湖建好后，人工湖周邊的土地可進行商業開發，人工湖建設方在土地招拍掛中，可獲得優先權。

　　上述負責人進一步表示，人工湖的建設只需個兩三年時間，由社會資本墊資先行建設，未來由周邊土地商業開發獲得的收益來分期償還這部分投資費用，并給社會資本以一定回報。項目風險不大，愿意參與的社會資本很多。

　　這其實就是一個BT(build-transfer)項目。由社會資本墊資，政府再以三五年時間還款，緩解財政支出壓力。發改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對記者表示，國家層面2012年專門發文，禁止BT模式。BT模式主要是融資功能，政府沒錢，與社會資本進行合作，將原本一兩年高強度的財政投入，變成三五年更長期的更平滑的投入，能緩解政府財政支出壓力。

　　上述地級市的做法比較常見。一東部沿海省份財政廳相關負責人對記者表示，在PPP的推行過程中，不少地市級政府仍然沒有轉變觀念，政府現在缺錢，認為PPP是一種融資手段，能吸引投資，很多都想把BT包裝成PPP模式，還能獲得上級政府一定補助。

　　2014年9月份財政部下發的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》指出，政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

　　財政部原副部長王保安在去年PPP培訓班的開班講話上表示，PPP模式能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與。

　　經過1年多PPP討論，很多業內人士表示，PPP并不是個融資工具，而是一種管理模式，強調政府與社會資本長期的合作，并實現風險的共擔。

　　財政部金融司五處(主管PPP)處長闞曉西曾在一次PPP論壇上表示，PPP的本質是要以最低的成本，提供最優質的公共服務。在PPP長期合作中，社會資本應該提供的是資金、技術、管理等綜合服務，僅僅因為有錢就參與PPP項目是危險的。

　　BT項目改造成PPP的安慶樣本

　　國家層面雖然三令五申不得開展BT項目，但現實中卻存在很多此類項目。這也引起業內人士的反思。

　　君合律師事務所合伙人劉世堅曾對記者表示，不應該一棍子打死BT項目，BT項目的存在有一定的合理性。比如BT項目開展較多的市政道路領域，社會資本的優勢就是將這條道路建設好，這條道路后續長達十幾二十年的維護運營，由社會資本進行并沒有優勢，沒必要一定改裝成PPP項目。

　　不過，也有地方政府人士直言，BT項目在中國境內走歪了，現實運行存在很多問題，多半存在利益輸送。BT項目中間變數較多，比如一個項目工程款預算是15個億，但承包方可能10個億就搞定;另外，項目建設過程中，也容易變更工程成本價，工程完工項目承包方可能會要價20個億元。再者，BT項目完工后甩給政府，項目后續維護責任完全由政府承擔，碰上豆腐渣工程的話，政府會有更多額外負擔。

　　吳亞平表示，BT項目多半適用于市政道路、工業園區基礎設施建設等純公益性、且無經營收益的項目。

　　不過，即便是純公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安慶市外環北路工程PPP項目舉行簽約儀式，這為非經營項目改造成PPP提供了參考。

　　該項目設計(設計優化)、投資、融資、建設、運營維護等全部交給社會資本;項目合作期限為十三年，其中建設期兩年，運營期十一年。采用政府購買服務的方式，具體包括兩部分，一是可用服務費來購買這條符合驗收標準的市政道路，二是支付運維績效服務費來購買市政道路運營維護服務。

　　這個項目的咨詢方負責人濟邦投資咨詢有限公司董事副總經理李競一對記者表示，將傳統使用BT模式的市政道路項目改造成PPP模式，運行建設期加起來有13年時間，項目被納入全周期管理，社會資本會有激勵將道路建好，否則后續運營費用會很高;另外PPP合同上也有指標，若工程質量不達標，社會資本獲得的財政補貼也會打折扣。

　　李競一表示，這個項目簽約成功并不容易，去年曾流標過一次，今年組織第二次投標才獲得通過。第一次標書表明的是建設期兩年，運營期十三年，后將運營期縮短兩年變成十一年，因為市政道路隨著使用年限的增加，后期運營維護費用會逐漸增加，社會資本對運營年限很敏感。雖縮短運營年限，但在對服務其他標準上還有所增強。

　　李競一進一步表示，由于第二次投標競爭比較充分，社會資本回報率并不算高。項目運行的十三年時間里，每年財政支出會在前期測算的區間范圍內，這個支出區間范圍已獲得安慶市人大常委會決議通過，并納入到跨年度財政預算中。

　　資金成本談不攏

　　融資對于PPP項目的成敗至關重要。東部沿海省份一地級市最近有一個軌道交通的PPP項目在談，關注這個項目的社會資本和金融機構很多，但當地發改委相關負責人仍然犯愁。

　　該市發改委人士對記者表示，示范項目吸引了很多來接洽的機構團體，很多項目都沒法落到實處，很多社會資本都明確提出要不低于某個數額的回報率，很多機構提出政府五年內要進行回購。

　　上述人士進一步表示，軌道交通項目目前正跟一個專門做軌道交通的產業基金洽談，銀行貸款已經找好，基金和貸款各占一半。但基金明確表示幾年后政府需要回購，就是“明股實貸”。目前談的資金成本大概是7%-8%，但領導嫌這個資金成本高，希望是基準利率5.9%。另外，明股實貸就不是真正意義上的PPP，沒有實現長期的風險共擔，基金一抽身，整個項目的風險就完全由政府承擔;而且萬一出現項目集中回購，也容易變成政府的隱性債務。

　　明股實貸的問題其實很普遍。一家基金公司華西分公司總經理對記者表示，基金或者信托的社會資金來源差不多，匯集到的資金對風險、流動性都有要求，很多資金的期限就是三五年，沒法實現長期股權投資。

　　記者查閱幾家信托公司投向基礎設施領域的集合理財產品，期限一年多到三年不等，但資金回報率基本保持在9%-10%左右。當前銀行五年以上貸款基準利率為5.9%，9%-10%的回報區間，已經在基準利率標準上上浮了30%以上。

　　一家信托公司資管部門負責人對記者表示，信托資金參與PPP項目要么是前期股權投資，但多半也需要回購，這是資金偏好決定的;要么就是后期跟進，進行財務投資。政府希望降低成本，應該通過資產證券化、債券融資等實現;信托資金介入有其優勢，如能形成資本金，在項目前期風險較高時介入承擔風險，等到收益穩定時，再退出讓給風險偏好更低一點的資金。

　　吳亞平表示，PPP項目融資方面，可以將基金搭配債務、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報，銀行要求7%的回報，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，比銀行貸款高一些。

　　有地方財政廳人士表示：先行簽約落地的項目，主要貸款來源為政策性銀行，如國開行和農發行，商業銀行也很積極，一些商業銀行貸款期限也能長達30年。

　　雖有地方政府嫌資金成本太高，但也有資本成本較低的PPP項目。

　　上述東部省份財政廳相關負責人表示，他們省內有一個PPP項目就是在基準利率下浮了20%的成本實現的。回報是跟風險掛鉤的，社會資本如果承擔較高的風險，有些項目的回報可能高到20%。

　　一家基礎設施投融資公司公告表示，公司綜合融資成本維持在基準利率的水平。該公司融資部相關負責人對記者表示，由于公司信用評價較高，在海外發債基本享有主權信用評級，發債融資成本較低;另外，由于地方政府財政每年會有財政資金入賬，也能降低資金成本。

　　土地桎梏

　　同樣在財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，對PPP示范項目劃定了大致的范圍：適宜采用PPP模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

　　上述領域中，注入供水、供暖、供氣、污水、軌道交通等，屬于有一定經營收益和現金流，但各地公布的PPP示范項目中還包括諸如市政道路、園區基礎設施配套等無收益項目。

　　上述東部省份財政廳相關負責人表示，市縣政府對市政道路的需求缺口很大，財政部也鼓勵通過打包其他項目將沒有收益的項目改造成PPP，但在打包土地資源時，會碰到法律紅線。曾有地方政府測算過一條市政道路，將沿線的廣告牌、加油站收入加總，僅占投資支出的10%，常見的辦法就是將沿線土地打包進去，但土地打包進去似乎又不是真正意義上的PPP。

　　吳亞平表示，現實中會遇到這個問題，存在法律障礙。變通的辦法有兩個，一是在設計PPP模型時，沿線土地增值一部分的收入可被投資者分享;二是土地招拍掛走一個形式上的程序，但這個“走程序”可能會碰到攪局者，因為招拍掛是價高者得，萬一有高價買者，項目投資者可能就會錯失這塊土地。現實中這些變通的辦法，操作上有一定的困難，不能保證絕對成功。

　　正因為存在的土地法律障礙，加大了PPP項目落地的難度。財政部政府和社會資本合作工作領導小組辦公室副主任焦小平曾在一個論壇上回應上述土地問題，他表示，PPP項目需要遵循現有法律體系，要依法開展，開展當中碰到的一些體制問題，需要部門多方協商后，再逐漸理順理清。

　　10%的財政紅線

　　今年4月初，財政部印發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，指引中明確指出，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　　指引的下發主要是為了保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險。按照去年全國一般公共預算支出15萬億的規模來看，年度PPP的財政支出規模可達到1.5萬億，規模并不小。但現實中，基層政府自有財力偏弱，事權偏多，10%的紅線，讓基層政府可發揮的空間有限。

　　一地方財政系統人士表示，一個縣城一般公共財政支出如果是5個億左右，10%的紅線意味著用于PPP的財政支出只有5000萬，可能連做一個PPP項目都不夠。

　　上述財政可承受能力指引還表示，鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

　　上述東部省份財政廳相關負責人指出，很多地市級政府表示，存量項目中，如果是優質項目，且有穩定收入來源，地方政府沒必要出讓給社會資本;而那些當初投資決策失誤，資質較差一點的項目，即便折價，社會資本都未必愿意參與。而基層政府中，雖然負債率較高、財力薄弱，但很多項目已經立項通過，需要上馬，10%的紅線讓地方政府很為難。

　　吳亞平表示，越到基層，10%的紅線束縛越大。很多基層政府財力只夠基本開支，10%的紅線雖是出于防控風險的考慮，但也帶來很多障礙。

　　來源：21世紀經濟報道

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