PPP 項(xiàng)目政府采購(gòu)不應(yīng)“缺位”

發(fā)布日期：2015-05-18來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　現(xiàn)在各方面所關(guān)注的PPP模式，主要是從緩解財(cái)政壓力，化解政府債務(wù)的戰(zhàn)略高度來(lái)探討，對(duì)具體戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，尤其是如何通過(guò)完善的程序來(lái)化解PPP項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)尚無(wú)深入的解讀探究。執(zhí)行PPP項(xiàng)目的主體、方法和流程各不相同，特別是引入合作方的方式千差萬(wàn)別，應(yīng)用政府采購(gòu)規(guī)則來(lái)完善其采購(gòu)流程以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有成為共識(shí)。

　　從定義看，PPP模式即 Public— Private—Partnership 的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。因此，實(shí)質(zhì)上PPP模式就是政府依據(jù)自身掌握的公共資源，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由社會(huì)力量來(lái)替政府提供本來(lái)應(yīng)該由政府所提供的公共服務(wù)。

　　明確了這一概念，也就明確了PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是政府采購(gòu)工作貫徹十八屆三中全會(huì)所提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”精神的重要途徑。因此，政府采購(gòu)在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中， 不應(yīng)也不能 “缺位”。從PPP模式的特點(diǎn)以及存在的風(fēng)險(xiǎn)看，政府采購(gòu)能夠有效發(fā)揮防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的作用。

　　PPP模式的主要特點(diǎn)包括：是一種新型的項(xiàng)目融資模式，可以使私人資本更多地參與到項(xiàng)目中，將其在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制。在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，可以提高建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量，形成公私雙方互利共贏的長(zhǎng)期目標(biāo)。其機(jī)制新、管理活、責(zé)權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式更為高效。

　　當(dāng)然，PPP模式也潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)。以往國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范工作不容忽視。PPP項(xiàng)目主要參與主體是政府和社會(huì)資本，存在著政治、商業(yè)、技術(shù)、公共關(guān)系、管理、財(cái)務(wù)、營(yíng)運(yùn)等各類風(fēng)險(xiǎn)，還包括采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。因采購(gòu)失敗而導(dǎo)致責(zé)任不清、債務(wù)糾紛、項(xiàng)目延誤、質(zhì)量失控直至建設(shè)或運(yùn)營(yíng)失敗的項(xiàng)目不乏先例。政府作為政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者，也是項(xiàng)目的發(fā)起人和負(fù)責(zé)人，應(yīng)承擔(dān)政策性風(fēng)險(xiǎn);而社會(huì)資本受商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)，則要承擔(dān)項(xiàng)目過(guò)程中產(chǎn)生的商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP項(xiàng)目由傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)向公私合作制，出發(fā)點(diǎn)是希望實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，將部分風(fēng)險(xiǎn)特別是商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)從政府向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移，但是現(xiàn)實(shí)情況下，卻常常事與愿違。政府往往承擔(dān)了過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。比如，政府在與社會(huì)資本合作方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足，承擔(dān)了一些本不應(yīng)承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括匯率風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目收益低于預(yù)測(cè)值的風(fēng)險(xiǎn)等，甚至還包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要避免這些問(wèn)題，撇開(kāi)其他因素不談，是否選擇了負(fù)責(zé)任又有能力的合作方甚為關(guān)鍵。這就需要在選擇過(guò)程中充分體現(xiàn)政府的意圖和政策導(dǎo)向，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式來(lái)產(chǎn)生。在這方面，政府采購(gòu)大有可為。

　　從具體建設(shè)流程看，政府采購(gòu)更不能缺位。PPP項(xiàng)目建設(shè)流程可分為三個(gè)主要階段：第一階段是前期準(zhǔn)備階段，包括可行性研究、方案設(shè)計(jì)、融資安排、政策規(guī)制直至最終確定合作方;第二階段是項(xiàng)目建設(shè)階段，主要是落實(shí)建設(shè)單位保質(zhì)按期完成項(xiàng)目建設(shè);第三階段是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)達(dá)成目標(biāo)直至完成產(chǎn)權(quán)的最終轉(zhuǎn)移。三個(gè)階段都需要發(fā)生大量采購(gòu)活動(dòng)。

　　第一階段需要征集可行性研究、方案設(shè)計(jì)等一系列咨詢研究單位，并由其完成可行性研究分析、建設(shè)方案、法律、財(cái)務(wù)、融資、項(xiàng)目回報(bào)等專業(yè)問(wèn)題。這些工作所需費(fèi)用均由財(cái)政資金安排，明顯屬于政府采購(gòu)規(guī)范范圍。同時(shí)，在選擇合作者時(shí)，既需要成功征集到有意愿有能力的合作者，又需要防范小范圍操作導(dǎo)致 “設(shè)租” 和 “尋租”的發(fā)生，避免公共利益被私人資本侵占，也需要通過(guò)規(guī)范的政府采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　第二階段需要完成項(xiàng)目承建、監(jiān)理、材料供應(yīng)等一系列與項(xiàng)目建設(shè)直接相關(guān)的采購(gòu)。此類采購(gòu)主要是由項(xiàng)目公司按照有利于項(xiàng)目建設(shè)的原則來(lái)完成，政府不能越位包辦，強(qiáng)制其執(zhí)行政府采購(gòu)程序。但政府仍應(yīng)監(jiān)督其采購(gòu)過(guò)程，防止市場(chǎng)主體之間的利益輸送導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)受到威脅。政府監(jiān)督應(yīng)是通過(guò)政策制度安排，通過(guò)建設(shè)規(guī)范市場(chǎng)體系，制訂發(fā)布采購(gòu)指南和范本，來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目公司的采購(gòu)進(jìn)程。這里既有防止政府越位問(wèn)題，也要防止缺位問(wèn)題。

　　第三階段是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，企業(yè)有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，政府不能橫加干涉，但仍需對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)是否符合項(xiàng)目協(xié)議相關(guān)約定進(jìn)行監(jiān)督， 尤其是在運(yùn)營(yíng)后期即將移交產(chǎn)權(quán)階段，更要重點(diǎn)監(jiān)控。另外，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的社會(huì)影響、績(jī)效評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)等，也是政府應(yīng)該監(jiān)控的范圍。這些工作除了政府部門(mén)依法依規(guī)實(shí)施外，也需要借助社會(huì)力量共同參與，這就涉及到政府采購(gòu)服務(wù)工作。

　　面對(duì)撲面而來(lái)的PPP熱潮，政府采購(gòu)界做好準(zhǔn)備了嗎?我們應(yīng)如何適應(yīng)、推動(dòng)和引領(lǐng)PPP模式采購(gòu)工作的完善?

　　1.統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高對(duì)PPP模式的認(rèn)知，把PPP項(xiàng)目采購(gòu)作為政府采購(gòu)改革特別是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的戰(zhàn)略性問(wèn)題加以研究，作為政府采購(gòu)加入GPA的應(yīng)對(duì)策略來(lái)研究。尤其是財(cái)政部應(yīng)在全國(guó)范圍從戰(zhàn)略高度組織研究力量，打破現(xiàn)有散兵游勇式的研究格局。

　　2.做好法律制度調(diào)整。抓住我國(guó)加入GPA 的契機(jī)，推動(dòng)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的整合工作。要以壯士斷腕的精神，徹底打破原來(lái)因部門(mén)利益而形成的分割的政府采購(gòu)市場(chǎng)，將政府采購(gòu)市場(chǎng)變?yōu)檎嬲墓膊少?gòu)市場(chǎng)。

　　3.重視規(guī)則制定和修改，設(shè)計(jì)好PPP項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)范流程。尤其是要形成全國(guó)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目服務(wù)招標(biāo)指南、工程招標(biāo)指南和貨物招標(biāo)指南。這些指南的編制，應(yīng)集國(guó)家之力編寫(xiě)，并可借助包括世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)以及國(guó)際知名咨詢機(jī)構(gòu)的力量乃至技術(shù)合作資金支持。

　　4.抓緊機(jī)構(gòu)整合和人才培養(yǎng)，包括整合政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與重點(diǎn)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，組成具有較高專業(yè)能力的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮各自所長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化配置，建設(shè)行業(yè)自律組織、在大專院校設(shè)置定向?qū)I(yè)進(jìn)行人才培養(yǎng)， 推進(jìn)社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展強(qiáng)化項(xiàng)目需求研究等。

　　作為一個(gè)服務(wù)型政府，通過(guò)PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的多元化和高效化，無(wú)疑將是我國(guó)未來(lái)必須解決的重大問(wèn)題，政府采購(gòu)改革在此項(xiàng)工作中絕不能缺位。

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