PPP項(xiàng)目非招標(biāo)采購(gòu)，合并招選承包商，為何必要且可行

發(fā)布日期：2015-07-31來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 基于PPP模式的規(guī)范性要求和 PPP項(xiàng)目的基建特點(diǎn)，社會(huì)投資人和承包商的選定程序問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)都是關(guān)注焦點(diǎn)。

　　 從實(shí)踐情況看，在各方面機(jī)制較為成熟的招標(biāo)方式下，將社會(huì)投資人和承包商一并進(jìn)行招選的做法，已為大多數(shù)政府所接受。但對(duì)于通過(guò)非招標(biāo)方式選定社會(huì)投資人過(guò)程中，能否將社會(huì)投資人與承包商一并進(jìn)行招選，因?yàn)闆](méi)有明確法律依據(jù)，這成為實(shí)踐中很多項(xiàng)目不能成功落地的一大障礙。筆者特撰寫(xiě)本文，希望有助于推動(dòng)這一問(wèn)題的根本解決。

　　 根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第1款第(三)項(xiàng)規(guī)定，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)此，通過(guò)招標(biāo)方式選定的 PPP項(xiàng)目投資人自身具備承包資質(zhì)的，承接工程承包任務(wù)時(shí)依法可以不用招標(biāo)。

　　 但實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)另外兩種情形：

　　 第一種情形：投資人自身不具備相應(yīng)資質(zhì)，與設(shè)計(jì)、施工單位組成聯(lián)合體參與投標(biāo)(聯(lián)合體本身并不參與投資)，不參與投資的聯(lián)合體成員能否當(dāng)然承接項(xiàng)目本身的承包任務(wù)?

　　 第二種情形：項(xiàng)目本身因種種原因，未選用招標(biāo)方式而選用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商等采購(gòu)方式，這種情形下，有資質(zhì)的投資人(或者沒(méi)有資質(zhì)的投資人與其他有資質(zhì)的聯(lián)合體成員)在中選后能否不經(jīng)二次招標(biāo)，直接承接項(xiàng)目本身的承包任務(wù)?

　　 第一種情形，也被稱為“兩標(biāo)并一標(biāo)”，盡管沒(méi)有明文規(guī)定，但因?yàn)橥顿Y人招選采用了招標(biāo)方式，而承包商選定遵循的也是招投標(biāo)程序規(guī)定，程序的相同，讓“并標(biāo)”有了理論上的可能。實(shí)踐中，這一做法也較容易獲得所在地主管部門(mén)的認(rèn)同。

　　 但第二種情形在實(shí)踐中一直未能突破。筆者認(rèn)為，非招標(biāo)方式采購(gòu)方式下，若PPP項(xiàng)目投資人自身有承包資質(zhì)或其聯(lián)合體成員有承包資質(zhì)，也可以不經(jīng)二次招標(biāo)直接承接項(xiàng)目承包任務(wù)。筆者將從必要性和可行性對(duì)此分別加以分析。

　　 PPP項(xiàng)目非招標(biāo)方式下承包商合并招選的必要性

　　 1、從提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性來(lái)看，將社會(huì)投資人與承包商合并招選有其現(xiàn)實(shí)必要性。

　　 大型基建PPP項(xiàng)目投資大，回報(bào)低。在投資人招選上既要考察投資人的投融資能力，還要考慮其項(xiàng)目管理能力。實(shí)踐中，主要是工程企業(yè)參與此類投資，通過(guò)投資帶動(dòng)施工主營(yíng)業(yè)務(wù)，除了追求合理的投資利潤(rùn)外，施工利潤(rùn)往往是其最為關(guān)注的。若是強(qiáng)制要求項(xiàng)目公司通過(guò)二次招標(biāo)選定承包商，社會(huì)資本本身因同時(shí)是項(xiàng)目公司股東，二次招標(biāo)時(shí)是否具有投標(biāo)資格，也存在不確定性。若因程序性門(mén)檻不能確保社會(huì)資本當(dāng)然可以承接后續(xù)承包任務(wù)的話，勢(shì)必會(huì)降低其參與PPP項(xiàng)目的積極性。就筆者接觸諸多建筑企業(yè)了解的情況來(lái)看，即使二次招標(biāo)結(jié)果如其所愿，也會(huì)為此耗費(fèi)大量時(shí)間、資源和精力。

　　 2、從PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)等付費(fèi)機(jī)制對(duì)社會(huì)資本的客觀約束來(lái)看，二次招標(biāo)并無(wú)必要。

　　 PPP項(xiàng)目旨在通過(guò)吸引社會(huì)資本介入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，提高項(xiàng)目管理效率，降低項(xiàng)目全生命周期成本。承擔(dān)投資建設(shè)管理職責(zé)的社會(huì)資本，在承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還要承擔(dān)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、成本、安全、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)社會(huì)資本提供的公共服務(wù)，政府方基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果支付合理的對(duì)價(jià)。

　　 長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，勢(shì)必要求投資人加大對(duì)于前期項(xiàng)目管理的重視程度，而只有更到位的項(xiàng)目管控，才有助于其積極降低全生命周期成本，提高項(xiàng)目管理效率。在此過(guò)程中，選擇合適的承包商自然也是項(xiàng)目管控的要點(diǎn)之一。很難想象，一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的投資人，會(huì)有意選擇質(zhì)次價(jià)高、管理水平低下的承包商承擔(dān)設(shè)計(jì)施工承包任務(wù)?!逐利是資本的本性，若是有影響投資人利益實(shí)現(xiàn)的障礙，清障應(yīng)是其管理的首要任務(wù)。 另外，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的績(jī)效考核機(jī)制也將有助于引導(dǎo)社會(huì)資本從源頭上防范工程質(zhì)量、進(jìn)度、成本等建設(shè)項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)，換言之，PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制本身就是對(duì)社會(huì)資本最有效的約束機(jī)制，再在項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，加插一道設(shè)計(jì)施工招投標(biāo)的監(jiān)管程序確實(shí)并無(wú)必要。

　　 3、從PPP項(xiàng)目全生命周期成本降低、項(xiàng)目管理效率提高的角度講，二次招標(biāo)也不必要。

　　 根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，從招標(biāo)公告到投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，完成全部流程一般不少于30天(若是需要資格預(yù)審或是技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，期限更長(zhǎng))，招標(biāo)人若不具備法律規(guī)定的招標(biāo)文件編制能力和評(píng)標(biāo)能力，依法尚需委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，并需邀請(qǐng)外部評(píng)標(biāo)專家。政府和各方均將為此耗費(fèi)大量的資源和時(shí)間精力，從這個(gè)意義上講，二次招標(biāo)的程序要求，也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高項(xiàng)目管理效率的目標(biāo)預(yù)期。

　　 　　PPP項(xiàng)目非招標(biāo)方式下承包商合并招選的可行性

　　 1、從性質(zhì)上講，非招標(biāo)方式與招標(biāo)方式都是競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，既然允許后者合并招選，那么允許前者合并招選也不違背立法本意。

　　 根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))第四條規(guī)定， PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。結(jié)合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))對(duì)于PPP模式的定義，社會(huì)資本由政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇。筆者認(rèn)為，財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文規(guī)定的五種采購(gòu)方式都應(yīng)歸屬于國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。

　　 既然如此，同為競(jìng)爭(zhēng)性招選方式，招標(biāo)方式下有承包資質(zhì)的投資人可以自行承接承包任務(wù)，為何其他競(jìng)爭(zhēng)性招選方式不可?從《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的立法本意看，也是為了提高投資人的積極性和項(xiàng)目管理的效率。所以，PPP項(xiàng)目非招標(biāo)采購(gòu)方式下，由有資質(zhì)的投資人自行完成施工并未違背立法本意。

　　 那么，能否允許承包商與社會(huì)投資人組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目，將其與負(fù)責(zé)投資的社會(huì)資本一并加以招選呢?筆者認(rèn)為，是投資人兼有承包資質(zhì)，還是通過(guò)聯(lián)合其他有資質(zhì)的承包商，這取決于項(xiàng)目自身特點(diǎn)是否排除聯(lián)合體形式，包括是否會(huì)因聯(lián)合體形式影響項(xiàng)目目標(biāo)預(yù)期。否則，身兼多能的投資人和強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的聯(lián)合體，從能力配備方面，并無(wú)本質(zhì)性差別，很多項(xiàng)目中，聯(lián)合體方式恰恰極大彌補(bǔ)了單一投資人非突出能力方面的短板。

　　 鑒于此，在采用非招標(biāo)采購(gòu)方式招選投資人的同時(shí)，一并完成對(duì)承包商的招選，或允許自身具備承包資質(zhì)的投資人自行承包工程，并未違背立法本意。

　　 2、從事前資質(zhì)準(zhǔn)入把關(guān)審查的角度講，政府在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式招選PPP社會(huì)資本的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)投資人一并提交的承包商承包資質(zhì)等文件的審查已達(dá)到了其監(jiān)管目的。

　　 政府在對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行招選過(guò)程中，若要強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本(包括投資人和承包商組成的聯(lián)合體)的承包能力，在社會(huì)資本資格條件中設(shè)置相應(yīng)的資質(zhì)、業(yè)績(jī)等條件即可，在對(duì)社會(huì)資本投融資等實(shí)力和能力進(jìn)行審查的同時(shí)，一并對(duì)其建設(shè)管理資格和能力進(jìn)行審查把關(guān)。換言之，政府通過(guò)事先審查把關(guān)，判斷社會(huì)資本為PPP項(xiàng)目管理目標(biāo)的達(dá)成是否已配備了相應(yīng)的資源和力量，進(jìn)而根據(jù)事先設(shè)定的評(píng)選規(guī)則加以評(píng)定，在社會(huì)資本成為中選方的同時(shí)，其為本項(xiàng)目配備的承包商資源和力量也成為PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要組成部分，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的事前監(jiān)管目的由此也得以實(shí)現(xiàn)。

　　 3、從住建部對(duì)于全國(guó)建筑業(yè)改革的思路來(lái)看，將投資人與承包商一并加以招選的做法也符合行業(yè)改革的趨勢(shì)。

　　 近期住建部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展建筑業(yè)改革試點(diǎn)工作的通知》，明確將工作重點(diǎn)由“重審批，輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;淡化前置管理，重視事中和事后監(jiān)管”，寬進(jìn)嚴(yán)管。通知中提出，放開(kāi)非國(guó)有資金投資項(xiàng)目必須招標(biāo)的限制，賦予非國(guó)有投資業(yè)主自主招標(biāo)決策權(quán)，允許其自主選擇是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包、自主選擇是否進(jìn)入有形市場(chǎng)交易，由項(xiàng)目業(yè)主對(duì)選擇的設(shè)計(jì)、施工等單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　 盡管對(duì)PPP項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，在理論界尚有爭(zhēng)議，但業(yè)內(nèi)已達(dá)成共識(shí)的是，PPP項(xiàng)目管理應(yīng)當(dāng)擯棄傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目中政府主導(dǎo)的弊端做法，讓社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中起主導(dǎo)作用，惟有如此，PPP模式的機(jī)制才能真正發(fā)揮作用。

　　 住建部去年下半年以來(lái)推出了行業(yè)改革的多項(xiàng)舉措，包括質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)等，這些都是其“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管改革思路的具體體現(xiàn)。對(duì)于以PPP模式實(shí)施的基建項(xiàng)目而言，上述思路同樣適用。

　　 簡(jiǎn)言之，政府在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本后，應(yīng)賦予社會(huì)資本更多的自主決策權(quán)，對(duì)其(投標(biāo)時(shí))自主選定的承包商，政府只需加大事中和事后監(jiān)管力度，讓質(zhì)量終身制和行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)等行業(yè)監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府從事務(wù)性管理者向真正的行政監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上講，將社會(huì)投資人與承包商一并招選的做法恰恰順應(yīng)了建筑行業(yè)改革的趨勢(shì)和方向。

　　 [作者系北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人]

【相關(guān)閱讀】

• 預(yù)算1億，云南新寨水庫(kù)PPP項(xiàng)目開(kāi)始招標(biāo)
• 關(guān)于召開(kāi)“工地標(biāo)準(zhǔn)化、信息化及裝配式建筑典型項(xiàng)目觀
• 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā) 《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和 公用
• 北京首度探索以PPP招標(biāo)方式供地
• 冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)|延慶賽區(qū)|啟動(dòng)招標(biāo)
• 國(guó)家發(fā)展改革委公布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》